宁波全面开展撤区、扩镇、并乡工作

核心事件

　　我市全面开展撤区、扩镇、并乡工作

　　1992年5月，我市推行撤区、扩镇、并乡工作，全市37个县属区公所全部撤销，乡镇总数由原来347个减少到150个，其中建制镇由98个增至113个，乡由249个减少到37个，实行了区、县(市)直辖乡镇的行政体制。撤区、扩镇、并乡工作的推进，带动了农村经济发展、商品流通和市场繁荣，有力地促进了我市农村城镇化进程。

　　本报记者 卢 磊

　　1992年以前，我市基本实行的是县以下设区管乡的行政区划管理体制。当时，全市共有37个区，249个乡，98个建制镇，5130个行政村，346个居委会。每个乡镇平均面积26平方公里，平均人口1.37万人，平均管辖14.8个行政村。

　　这种县辖区的行政体制在一定的历史条件下对经济社会的发展起过积极作用，但随着改革开放的深入和农村商品经济的发展，这种行政体制在运行中显得越来越不适宜了。主要表现为：大部分乡镇规模过小，不利于农村经济的更快发展；由于经济基础薄弱，农村各项社会事业的需求受到严重影响；区乡镇并存，管理层次增加，条块关系复杂，机构臃肿，不利于精兵简政、提高效率；小城镇形不成规模，发挥不了辐射功能，不利于城镇建设事业的发展。

　　在那段时期，市有关部门在各方面减少管理层次、减政放权、理顺关系、健全职能上做了许多工作，采取了不少措施，收到了一定的效果，但是在行政管理体制上还是存在不少问题，影响了乡镇政府职能的发挥。乡镇政府是国家政权的基础，是加强党与群众联系的纽带，也是保证党的各项方针政策落到实处的关键环节。那么，如何使乡镇政府真正成为有权威、有效能的一级政权组织呢？其中一项重大措施就是——撤区、扩镇、并乡。

　　撤区、扩镇、并乡就是撤销县市以下设置的区公所，适当扩大镇的规模，成建制地将小乡并入镇或合并为大乡。其目的在于通过这项工作，加强基层、理顺关系、完善职能、稳定社会，切实把乡镇建设成为贯彻执行党的基本路线、密切联系群众、全心全意为人民服务，并能有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活力、有权威、高效能的一级政权。

　　从当时的宏观环境来看，党中央、国务院在1986年的一份文件中就明确要求“要提高乡政府的工作效率，减少管理层次”、“除边远山区交通不便的地区外，县以下一般不要设立区公所”。文件还指出，有些部门的分支机构，统得过多过死，使乡镇政府难以统一和管理本行政区域内的各项工作，这种条块分割的管理体制必须逐步改革。

　　从宁波自身发展的情况来看，自给半自给经济向商品经济发展，许多地方农产品商品率已达70%至80%；乡镇企业异军突起，已成为农村经济的重要支柱。农村小城镇蓬勃兴起，并且日益与周围农村紧密联系，形成了联结大城市、沟通广大乡村的城乡联系网络。特别是随着我市对外开放步伐的加快，长期以来农村封闭的经营方式受到了很大的冲击，越来越多的乡镇商品已由国内市场走向国外市场。

　　为贯彻中央和省委有关精神，进一步适应生产力发展需要，繁荣农村商品经济，强化乡镇政权和党的基层组织建设，1992年5月，我市根据省委要求，正式推行撤区、扩镇、并乡这一重要改革措施。

　　除江东、海曙之外，我市其余九个县(市)区都进行了该项工作。经过努力，全市37个县属区公所全部撤销，实行了区、县(市)直辖乡镇的行政体制。经过扩镇并乡，乡镇总数由原来347个减少到150个，其中建制镇由98个增至113个，乡由249个减少到37个。乡镇平均人口由原来的1.37万人增至3.13万人，平均地域面积由原来的26平方公里扩大至64.25平方公里。

　　在调整过程中，我市充分考虑到有利于经济发展和社会稳定的原则。通过撤区、扩镇、并乡，使乡镇逐步在人力、财力、物力上都形成优势，合理配置生产力，促进商品流通、市场繁荣，促进规模经济和外向型经济发展。事实上，调整之后，我市建制镇不仅数量增加，而且规模扩大，原来建制镇规模一般只有一二万人，调整后都在三万人左右，城关镇都在六七万乃至十几万人，这极大地推动了以建制镇为中心来带动周边乡村经济发展。

　　同时，我市还多方考虑，按照合理布局、整撤整并的原则稳妥推进这次区划调整。各地参照行政区划沿革，综合考虑地域、人口、经济流向和生产内容等诸多因素，统一规划，合理布局，乡村整建制撤并，村一级的行政区域不作调整。乡镇设置既方便行政管理，又考虑人民群众的利益和习惯，有利于他们的生产、生活，努力实现了就近靠、向富靠。结合实际，在极少数山区、海岛和边远地区，因交通不便等原因，仍保留原来乡的建制。

　　据介绍，撤并后年工农业总产值超亿元的乡镇占62%。新组建的乡镇，无论是规模还是布局，都与当地社会和经济发展水平基本相适应，有利于形成人力、财力、物力的优势，以集镇为轴心带动周围农村经济的发展，有利于商品流通和市场繁荣，有利于规模经济和外向型经济的发展。

　　从多年来的实践看，我市推行撤区、扩镇、并乡工作的决策是正确的，是符合我市农村实际的。这次区划调整是对上层建筑不适应经济基础环节的改革，是对农村基层管理体制不适应经济发展的调整，对于加强基层政权建设，推动农村经济和社会发展，推进农村城镇化进程都具有重要意义。

　　1992年鄞县人民政府关于要求撤区、扩镇、并乡工作的请示。

　　同年，市人民政府向省民政厅所发的关于转报鄞县要求撤区、扩镇、并乡请示的函。

　　讲述

　　一次重大的农村改革进程

　　屠永昌市民政局原民政处副调研员

　　在1992年，全国各地都沐浴着改革开放的春风，深入推进经济体制改革。但我市县辖区的行政管理体制显得有些不合时宜，特别是乡镇设置状况难以适应形势发展的需要，在一定程度上制约了农村商品经济的全面发展。

　　在当时，我市平均每个乡镇的区域面积只有26平方公里，地域面积非常狭小。除各县(市、区)政府驻地镇外，平均每个乡镇的人口只有1.26万人，而山东省平均每个乡镇为3.4万人，江苏省为3.3万人，河南省为4万人。我市的这种小乡镇规模，不利于人、财、物生产要素的合理配置和农工贸一体化，也不利于产前、产中、产后服务，影响了区域经济的加快发展和小城镇的建设。

　　所以，当时省委、市委决定开展撤区、扩镇、并乡工作，将县(市、区)职能部门的分支机构设到乡镇，下放给乡镇管理，使乡镇功能进一步完善，促进农村服务化体系进一步改善。这项区划调整工作，是形势发展的必然，时机是成熟的。

　　而且，从外省撤区并乡的经验来看，县级职能部门分支机构设到乡镇进而下放权力，大大健全了乡镇政府的职能。同时，充实了乡镇干部力量，强化了基层政权。撤区、扩镇、并乡后，县直接领导乡镇，可以减少管理层次，缩短县乡之间的行政距离，符合基层的直接、精简、效能的原则。

　　撤区扩镇并乡是农村基层管理体制的一项重大改革，工作涉及面广，政策性强，工作强度大，市里专门成立了基层组织建设工作指导小组，并由市委组织部、市委宣传部、市农委、市人事局、市经委、市民政局等部门负责人参加，专设办公地点，负责制定实施方案，督促、检查指导工作，协调解决工作中的重要问题。

　　为了更好地推进撤区、扩镇、并乡工作，在1992年3月，按照市委的指示，市委组织部、市民政局、市人事局等组织有关人员到安徽省考察，考察团在当地深入合肥、滁州地区、肥东县、全椒县等，充分借鉴当地的成功经验。4月中旬，又由市领导带领各县(市)区的分管领导、组织、民政、人事等部门负责人到本省的上虞市参观取经。

　　同时，为了积极稳妥地推进这次区划调整工作，工作人员还深入各区、镇、乡、村，摸清自然地理、风俗习惯、政区沿革、经济发展、基础设施、机构设置、干部队伍等，为制定调整行政区划、安排使用干部的方案作充分准备。

　　在实际调整工作中，工作组不断修订完善区划调整方案，多次召开座谈会，听取各方面的意见，特别是一些老同志、基层群众的意见，反复商量，认真比较，权衡利弊，有些地方的方案先后修改了七八次。工作组还从多方面进行考虑，比如地域面积的大小、人口数量多少、经济发展快慢、人民生产生活方便与否、交通电力等的衔接和配套……

　　由于准备工作做得比较充分和细致，各项工作进展比较顺利，在短短几个月的时间里，我市就全部完成了区划调整工作。这项工作也得到了广大干部群众的理解和支持。当时，许多区、镇乡干部服从大局，服从组织安排，而基层的群众更是积极配合。

　　通过这次区划调整，我市达到了精简机构、充实基层、减少管理层次的目的，使乡镇党委、政府真正成为职能健全、有权威、高效能的基层组织，也进一步深化了农村改革，繁荣了农村经济，促进了农村社会发展，使我市的农村城镇化进程得以深入推进。

　　(文字整理：卢磊)

　　点评

　　农村改革发展的里程碑

　　周根强宁波市民政局副局长

　　生产关系必须适应生产力发展水平，上层建筑必须与经济基础相适应。行政区划作为国家实施行政管理的基本手段，反映了一定时期国家政治经济活动和社会管理的一个层面。

　　1992年，根据省委、省政府统一部署，我市实施的撤区扩镇并乡工作，是农村改革发展进入新阶段所采取的一项重大措施。这项改革的顺利实施，对于改革农村基层管理体制，加强乡镇基层政权建设，加快农村城镇化步伐，推进农村经济社会发展，都起到了十分重要的作用。

　　进入上世纪90年代，随着改革开放的深入和农村商品经济的发展，改革老的行政管理体制成为推动农村经济社会发展的必然选择。通过撤区扩镇并乡，一方面使基层的人、财、物等要素资源得到优化，使乡镇能够更好地带动周边农村地区的发展；另一方面，也为发展规模经济和外向型经济，提高农村经济发展水平创造了条件。

　　撤销县(市)政府的派出机构区公所，由县(市)直接领导乡镇，减少了行政管理层次，也有利于精兵简政，减轻农民负担。撤区扩镇并乡工作中，对县级职能部门的分支机构，除有执法监督职能的公安派出所、工商所、财税所实行双重领导，以块管理为主。这样就大大健全了乡镇政府的职能，进一步增强了乡镇政权的建设。

　　通过撤区扩镇并乡，进一步优化了乡镇的设置，基本上做到布局合理、规模适度、功能健全、特色明显。同时，扩大了小城镇总体规模，增强了对周边地区的集聚和辐射力，使小城镇成为农村经济和社会发展的重要载体，成为带动区域农村经济社会发展的中心。在此基础上，经过逐步演化和调整，形成了中心镇、重点镇、特色镇的发展模式和副中心城市—中心镇—一般镇的城镇体系。