从“基层民声”到“国家大法”――回溯食品安全法的诞生历程
新华社北京3月1日电（记者 张景勇、周婷玉、吴晶）食品安全法２月２８日经全国人大常委会表决，以１５８票赞成、３票反对、４票弃权获得高票通过，将于今年６月１日开始施行，食品卫生法将同时废止。
从“卫生”到“安全”，食品安全立法不仅是法律名称的变化，更是监管理念的提升，是适应社会新形势、顺应群众新要求的切实之举。食品安全法的制定，为我国进一步加强食品安全监管奠定了坚实的法律制度基础。
这是一部回应民声的法律――倾听社会民众呼声，采纳代表的建议，最高国家立法机关加快立法进程
“红心咸鸭蛋”“致病的福寿螺”“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”……近年来，几乎每年都会发生影响较大的食品安全事件，几乎每次事件都是在媒体闹得沸沸扬扬后相关部门才开始轰轰烈烈的查处。
“谁能保障我们餐桌的安全？”公众的疑问直指我国食品安全监管的三大“软肋”：
――监管体制不合理，监管不到位，执法不严格，部门之间存在职责交叉、权责不明，导致存在监管的空白和漏洞；
――食品的标准不统一、不科学，有关食品安全性的评价科学性有待进一步提高；食品安全信息公布不规范、不统一，导致消费者无所适从；
――缺乏有效的机制规范引导食品生产经营者重质量、重安全，食品生产经营者的责任不明确、不严格，对违法企业和行为处罚力度不够。
“食品安全是人命关天的大事，须切实监管，严法惩治。”随着人们健康需求的日益增长，加快食品安全立法的呼声也日益高涨。
群众反映的社会难点，也是全国人大代表们关注的焦点。连续多年来，关于“食品安全”的议案数量一直高居前列，“尽快制定出台食品安全法”成为全体代表的共识。
２００５年的全国人代会期间，陶仪声等３０名全国人代表提出：借鉴发达国家的经验，制定一部符合我国国情的食品安全法，以确保人民身体健康。
２００７年的全国人代会上，江苏、安徽、河南等１０多个代表团的４４５位代表分别联名提出１４件议案，要求加快制定食品安全法或修改食品卫生法。全国人大代表徐景龙曾指出，没有食品安全的核心法――“食品安全法”，是我国食品安全法律制度的重大缺失。
据统计，仅十届全国人大期间，就有３０００多人次的全国人大代表提出食品安全方面的议案、意见和建议。
民之所需，我之所为。党和政府高度重视食品安全问题，采取了包括立法在内的各种措施。全国人大常委会加强相关立法工作，督促有关方面抓紧起草，及时提请审议。
２００６年修订食品卫生法被列入年度立法计划。此后，国务院着手修订食品卫生部法案，在研究、吸纳了全国人大代表等提出的建议基础上，将修订食品卫生法改为制定食品安全法。２００７年食品安全法草案首次提请全国人大常委会审议。
“食品安全事关公众健康、政府威望与国际形象。”全国人大常委会法制工作委员会行政法室主任李援说，为了从制度上解决现实问题，更好地保证食品安全，对现行食品卫生制度加以补充、完善，制定食品安全法十分必要。
这是一部体现民主的法律――４次常委会审议、７次法律委审议、１万余条群众建议，诠释了科学立法、民主立法的真谛
讨论、审议、调研、公开征求全民意见……食品安全法的制定过程，就是我国科学立法、民主立法的一个缩影。
在草案起草过程中，全国人大教科文卫委和常委会法工委广泛地征求了各方意见。２００７年１２月，食品安全法草案经全国人大常委会首次审议后，常委会法工委将草案印发各地人大常委会以及中央各有关部门、社会团体、高等院校和研究机构征求意见，并在吸收各方意见基础上，形成了草案的二次审议稿。
根据全国人大常委会委员长会议的决定，２００８年４月２０日，全国人大常委会办公厅向社会全文公布食品安全法草案，广泛征求各方面意见和建议，以更好地修改、完善这部法律草案。食品安全法草案由此成为新一届全国人大常委会向全民公开征求意见的第一部法律草案，成为不断扩大公民有序参与立法的一项重要举措。
一个月内，广大群众通过网络、报刊、来信等不同方式，提出了１万多件意见和建议。大家普遍认为，法律草案广泛征求群众意见，是立法走向科学化、民主化过程中迈出的一大步，是科学发展观的具体体现。
针对食品安全法草案的具体内容，大家各抒己见：如关于法律名称问题，有人建议沿用“食品卫生法”，有的建议改为“食品安全卫生法”，还有的认为应叫“食品质量安全法”；针对“生产者生产在本乡行政区域内销售的食品，不需要获得食品生产许可”的内容，有人提出，这样会给监管部门推卸责任、放弃监管留下借口，但另一部分人则认为这一规定考虑到我国广大农民的实际情况，是立法的亮点……
在万余条建议中，“食品监管体制”是出现频率最高的内容，大家指出了现行监管体制的弊端，也提出了调整的建议，不一而足。关于这一问题的讨论，在４次常委会审议以及７次全国人大法律委逐条审议中一直延续。
草案二审稿中，对卫生、质监、工商、食品药品监管等部门的具体监管职责给予了明确。但是一些全国人大常委会组成人员提出，虽然明确由卫生部牵头监管，但各部门的责任交叉依然比较突出，且行政级别相同，协调难度大。
全国人大常委会委员倪岳峰直言：“现行监管体制不改，食品的安全状况很难有大的改观。”
一些全国人大常委会组成人员提出，食品安全必须实行或者明确由一个主管部门负责；另有一些常委会组成人员则建议，成立一个跨部门的机构如专门委员会来进行综合协调和管理食品安全。
国务院根据常委会组成人员的审议意见，建议推迟原定的审议计划，对食品安全监管体制等问题作了进一步研究论证。最终食品安全法明确，国务院设立食品安全委员会，以协调、指导监管工作。一直关注食品安全监管体制的全国人大常委会委员温孚江说：“这一调整使监管体制更为系统和完整。”
一个标点、一个字词、一条规定、一项制度……法律的制定汇集了广大民众的智慧，凝结了立法工作者的艰辛劳动，凝聚了各方共识，普及了法律知识，充分体现了科学立法、民主立法的精神。
这是一部顺应民心的法律――针对“三鹿事件”、保健食品等群众反映强烈的内容，食品安全法做出系列规定
近３０万名婴幼儿受到损害，５万余名婴幼儿需住院治疗。三鹿牌婴幼儿奶粉事件震惊海内外，伤透了数十万家长的心，人们强烈要求杜绝、严惩这类违法行为。
全国人大常委会高度关注“三鹿事件”，在食品安全法中作出了一系列有针对性的规定，以从法律制度上严防“三鹿事件”重演。
“三鹿问题奶粉”是不法分子在原奶收购过程中添加了三聚氰胺所致。但长期以来，作为原奶收购环节的“奶站”一直是监管“盲区”。针对这一现象，食品安全法强化了地方政府及有关部门的职责，突出“全程监管”，从农田到餐桌都不留有空白。
早在去年３月，就有消费者向有关部门反映三鹿牌婴幼儿奶粉的质量问题，但并没有引起足够的重视，直到９月份才开始作为一个问题来处理。有关人士表示，预警机制的失灵，是“三鹿事件”暴露出的重大问题之一。针对这一漏洞，食品安全法强调相关部门之间要及时通报相关信息，强化举报与检验、风险评估、召回等制度之间的无缝对接。
对违法使用添加剂和添加非法物质的监控不到位，也是导致“三鹿事件”发生的重要原因之一。为防止食品添加剂的不规范使用和滥用，保证食品的源头安全，食品安全法明确只有经过风险评估证明安全可靠、技术上确有必要的才能列入允许使用的食品添加剂范围；食品生产者应当按照食品安全标准使用食品添加剂。
三鹿奶粉曾是质检总局公布的放心产品之一，享受“免检待遇”。但最后的事实证明，免检制度给食品安全监管留下了隐患。食品安全法特别规定，不得对食品实施免检。
针对“三鹿事件”暴露的问题，食品安全法还特地重申了事故报告制度，增加了责令召回制度、强化了责任追究制度，明确了制定食品安全标准的基本原则。
食品安全法明确规定可追究刑事责任：造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。违法生产经营食品尚不构成犯罪的，没收违法所得外，处以最高多达货值金额１０倍的罚款并吊销其许可证。同时还加大了对相关监管部门、人员的行政处罚。
“吃肉怕激素、吃菜怕毒素、喝饮料怕色素……”全国人大常委会委员龚学平说，“社会上流行的顺口溜，表明人民群众对食品安全缺少信任。食品安全法针对‘三鹿事件’做出规定非常必要和及时，也顺应民心。”
此外，就保健食品是不是要纳入本法、名人代言食品广告等群众反映强烈的问题，全国人大常委会经过多次讨论，最终也都在法律中做出了明确规定。
全国人大常委会委员汪光焘指出，这些针对性的修改顺应了民心、体现了民意。
这是一部彰显民本的法律――多项制度创新凸显了“民生为本”的立法情怀
民以食为天、食以安为先，食品安全立法过程和法律条款始终贯穿着“民生为本”的思路和原则。理顺监管体制、建立风险监测制度、统一食品标准、加强食品添加剂管理、强化食品企业责任……无论是哪一方面的制度创新，其目标都只有一个：保障公众身体健康和生命安全。
――理顺监管理体制，加强全程监管。食品安全法规定，“国务院设立食品安全委员会”，对食品安全监管工作进行协调和指导，加强部门间的配合和消弭监管空隙。同时进一步明确各部门的监管职责，加强地方政府的监管职责，做到环环相扣、加强全程监管。
――建立风险监测制度。食品安全法中明确“国家建立食品安全风险监测制度”，相关部门要制定、实施国家食品安全风险监测计划。李援指出，这一制度意味着我国食品安全监管由注重外在的卫生干净扩展到注重内在因素的无毒无害，更加关注百姓的健康。
――制定统一的国家标准。针对我国食品安全标准“不标准”的现实，食品安全法中明确规定了统一制定食品安全国家标准的原则。全国人大常委会法工委行政法室处长黄薇说，建立科学、统一、权威的食品安全标准体系，不仅能为保障食品安全奠定坚实基础，还能有效杜绝各个执法部门法出多门、各自为政的现象。
――强化食品添加剂监管。针对我国违法添加非食用物质以及食品添加剂用突出等问题，食品安全法强调：“对食品添加剂的生产实行许可制度”，确保对人体的健康无害是制定食品添加剂目录的第一要义。
――强调食品生产经营者是第一责任人。仅靠人数少的队伍去监管分散量大的食品企业，无疑难以保证食品安全，因此，食品安全法强调各监管部门尽责的同时，还强化了食品企业的责任和自律。
……
一条条法律规定，一项项制度创新，都体出最高国家立法机关对以人为本理念的坚持，对民生问题的关注。从基层民声到国家大法，立法者的“民本”情怀贯穿了食品安全法的出台全过程。
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