一个新的农村集体非农建设用地市场将从此形成，困扰经济再发展的“地荒”状况将得到大大改善

　　本刊记者/谢良兵(发自广东顺德)

　　“由于缺地，我的扩产计划又得推迟了。”民营企业主谭勇不住地叹息。这段时间，他一直为新厂房寻找地块而苦苦奔波。

　　在珠江三角洲，像谭勇这样缺地的企业并不少见。继“劳工荒”、“电荒”之后，“地荒”已经成为制约广东经济再发展的又一因素。

　　不过，10月1日，将成为解救“谭勇们”的日子。这一天，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(下称《办法》)将在广东全省范围内正式实施。这意味着，农村集体非农建设用地将视同国有土地，可以合法入市流转。

　　也许从这一天起，中国的土地制度将再次发生革命性的变化。因为一个新的农村集体非农建设用地市场将从此形成，困扰经济再发展的“地荒”状况将大大得到改善。

　　很显然，在国家严控土地一级市场的今天，这个地方性法规的出台，被赋予了标本性的意义。北京大学中国经济研究中心周其仁教授就此评价，此举打破了“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”的传统，代之以一个征地制与农村集体非农建设用地直接入市制并存的新时期。

　　“这是一项探索性立法，开创了全国的先河。”广东省人民政府副秘书长周炳南这样评价《办法》的意义。

　　土地“隐市”

　　事实上，《办法》出台之前很长一段时间，农村集体非农建设用地非法入市流转，已成为广东土地市场上一个公开的秘密。

　　“这种私自流转的现象在农村非常普遍地存在着，而且在数量和规模上有不断扩大的趋势。”广东省国土资源厅办公室副主任杨天源对本刊说。

　　据统计，在珠三角地区，这种私自流转农村集体非农建设用地的面积，已经实际超过集体建设用地的50%，而在广东其它地区，这一比例也超过了20%。

　　在私自流转当中，人们往往选择只须双方草签一份协议，来获得集体非农建设用地的使用权。谭勇的不少朋友就是通过这种非法流转方式，从农村获得了企业发展的土地。但谭勇并不乐于这样的方式，因为曾经的“伤痛”令他对此心有余悸。

　　谭勇回忆说，1995年的时候，他曾和南海一个村集体草签订一份合作协议，开办了一家企业。囿于当时的土地制度，企业取得集体土地使用权一般都是以“挂号”于村集体或村委的形式。因此，尽管谭勇是这家企业的实际投资人，但在产权权属上写的却是这家村集体的名字，正是这种“红帽子”性质的企业体制，导致了后来谭勇和这家村集体为企业的权属打上了几年的产权官司。

　　遇上麻烦的不只是企业。佛山市国土资源局顺德分局土地市场管理科副科长梁艳向本刊介绍，对于村集体和农民而言，一旦企业产生债务纠纷，后果也可能转嫁到农民和村集体身上。“投资人产生债务纠纷而逃之夭夭的也不在少数。而这个时候，债权人往往就会找到村集体。”

　　杨天源对本刊记者说，就是这种私自流转的非法性，令这个“土地隐市”不可避免地存在着许多问题，比如随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农业建设；低价出让、转让和出租农村集体土地等，也造成了农村集体土地管理秩序的混乱。“因此而形成的土地纠纷，也在城乡结合地带经常地发生着。”杨天源说。

　　广东省国土资源厅向本刊提供的资料证实了这一点。2004年，广东省共立案查处买卖和非法转让集体土地案件447件(居土地违法案件类型的第二位)，涉及土地面积62公顷，呈现量大面广的特点。

　　那么，《办法》的出台是否就是针对这种现象的补救措施呢？“与其无效地防堵，不如有效地疏导。我们的核心思想还是保护农民的切身利益。”面对本刊的这个问题，杨天源这样回答道。

　　顺德“实验”

　　作为广东惟一的农村集体非农建设用地使用权流转试点地区，顺德3年来的经验，成为这种“去防堵，以疏导”的成功例证。而此次广东意图全省推行《办法》，就是建立在顺德“实验”的基础之上。

　　2001年7月30日，顺德区政府做出了《关于进一步深化农村体制改革的决定》。同年8月，国土资源部和国务院法制办相关负责人到顺德考察时，认为其初步具备农村集体土地管理制度改革的条件，可以进行试点。

　　2001年10月25日，国土资源部和国务院法制办正式批准试点。2003年1月1日，改革正式开始。

　　顺德流转实验的特点和此次《办法》如出一辙，集体土地所有权与国家土地所有权“同地，同价，同权”。“农村集体建设用地可以出让、转让、出租和抵押”；其“出让、转让与出租年限与城镇国有土地相同”，以“建立统一、开放、有序的土地市场”。

　　这种试点迅速盘活了土地市场。佛山市国土资源局顺德分局向刊提供的资料显示，顺德从2003年1月1日到2005年6月30日，共出让集体非农建设用地使用权195宗，面积72.95公顷，价款15731.71万元；转让4宗，面积2.37公顷；抵押23宗，面积16.72公顷，价款2521.3万元。

　　集体土地的流转加快了城市化进程，2003年，仅实行试点一年的顺德区，城镇建成区面积就达74.5平方公里，城市化率达到58.4%，分别比2000年提高23.3%和7%。

　　最开心的是农民，“流转办法的出台比较受农民欢迎，因为得到了有保障的收益。”梁艳说。在顺德的一般村子，集体每年可通过土地出租获得租金收入500万～800万元，农民也可以稳定地每年从土地出租分红近2000元。比如顺德区乐从镇罗沙村，就以此吸引了46家企业前来投资，每年仅出租土地的收入就有310万元，人均达到646元。

　　企业也不例外。新长江五金厂是顺德区龙江镇的一家生产小五金零配件的企业，该厂通过流转理顺了用地权属关系，流转用地面积达4568.8平方米，并通过抵押获得了更多的发展资金。2003年，销售额由2000年的600多万元猛增到1亿多元。

　　当然，获益远不止于此。流转试点明确规定股份社集体非农建设用地使用权流转产生的纯收益，20%作为农民社会保障基金，划入农民社会保障基金专用账户，其余80%按照“二八”分成办法进行分配。据悉，乐从镇罗沙村就利用集体土地流转的收益，先后投资1720万元兴建小学、幼儿园、文化中心、公园等一批福利设施项目。

　　“流转”路远

　　有论者认为，《办法》首次在地方性法规上允许农村集体非农建设用地出让、出租、抵押和出资并存，并由交易双方自由选择，这“是一个懂得市场需要的制度安排。”但此次《办法》中的一些制度缺陷以及试点中的困难，将令其推广之路不会非常顺利。

　　比如流转改革的目的是将农村集体非农建设用地纳入统一的土地市场，“但在经营性用地方面，顺德试点(在政府的公开交易平台)中，并没有一块是通过招、拍、挂进行交易的集体非农建设用地。”梁艳透露，主要原因是经营性非农建设用地(除住宅用地外)供给已经不多，而原有的则以完善手续补办为主。另一方面，有些经济发达的村、社区并不愿参与农村非农建设用地的流转，因为在村自己的名下，收益可能更多。

　　社会对于流转的认可程度也不尽如人意。佛山市国土资源局南海分局办公室负责人周一忠就向本刊表示，社会认可方面存在着一定的难度，比如金融部门的认可，诉讼上法院是否支持等等。

　　梁艳也坦言，顺德在农村集体非农建设用地流转试点的时候，向银行抵押使用权就不是那么容易办成。“我们曾经专门召集各金融单位开会，但由于国家大法的相关规定并未赋予集体非农建设用地抵押的合法性，当时没有一家金融机构愿意办理该业务。”梁艳对《中国新闻周刊》说。

　　相比顺德试点，此次《办法》更强调了监控，更强调保护农民的利益。“与试点不同的是，《办法》规定集体非农建设用地流转取得的收益纳入农村集体财产统一管理，50%以上应当存入银行专户，专款用于农村社保。”梁艳说，此前试点的收益监管部门是镇一级的资产管理部门，现在应该由农业部门来承担，但问题是，最后的监督权实际上还是落在了镇一级政府的手中。

　　另外，关于出让使用权必须经过2/3以上的村民代表同意，试点当中土地管理部门并不实际检查这种方式的真实性，只需镇政府的证明文件即可，而《办法》也未就此做出详细解释。这就意味着，如果村领导以此隐瞒村民进行流转交易，也并非没有可能。

　　因此，中国人民大学农村经济系教授周诚在接受本刊采访时就表示出担忧：这种流转的实施，利益分配是否合理化？会否出现新的不公平？

　　(实习生陈云凤对本文亦有贡献)

稿源： 中国新闻周刊 　编辑： 实习编辑