锦绣东城海宁街上开满餐饮店。(傅钟中摄)
惠民举措接连出台，惠民工作逐一落实，惠民实事捷报频传……在改善民生的路上，宁波步履坚定，温暖前行，广大市民朋友的获得感切实提高。尽管如此，不少民生难题依然困扰着我们，期盼破解。对此，我市各职能部门动了很多脑筋，花了很多力气，但有的问题整治效果却并不乐观。更有一些事，往往整治时好一阵，一放松马上又回潮了。
这些难点究竟难在何处？如何从源头上破解？结合网上诉求与部门回应，中国宁波网民生e点通今起推出“直面难点探民生”系列报道，与广大网友一起探源相关民生难题。欢迎大家踊跃发表看法，共谋解决之道。
在中国宁波网民生e点通群众留言板上，2018年以来，有关油烟问题的投诉已有近200起，围观者有230余万人次。而这些投诉，绝大部分由住宅楼下的餐饮店引发。
为回应这些诉求，我市城管部门检测、巡查、监管、整改，一路奔波，采取了很多办法，也花费了大量人力物力。然而，得到满意处理的却较少，网友怨气难消。
一边是群众的疾呼，一边是部门的无奈。问题到底出在哪？
四修“家书”寄书记
这样的油烟实在受不了
网友“焦躁不好”居住在鄞州区锦绣东城小区。这个坐落于东部新城的小区有着令人羡慕的区位优势和周边环境。但是，每到开饭的时间，“焦躁不好”却会生出强烈的搬家念头。
作为开放式管理的小区，十字交叉的海宁街与北明程路从锦绣东城的中间穿过。小区交付以来，越来越多的餐饮店在这两条街上做起了生意，短短百米，如今已有餐饮店30余家，其中还不乏麻辣烫、麻辣香锅等重口味的店家。每到开饭时间，此地总是弥漫着浓重的油烟味。
2018年9月，不堪困扰的“焦躁不好”以及多户沿街居民写了四封信，投至中国宁波网民生e点通“书记留言箱”。
网友反映：锦绣东城的油烟问题越来越严重了！从8点20分到晚上11点30分，只要家里开着窗，就连最高几层楼的住户也能闻到一阵阵的辛辣味儿。晒在阳台外面的衣服上满是浓重的油烟味儿，真的是要疯了……
网友痛陈：居民楼下的商铺本不是设计开餐饮店的。为此，餐饮污水只能和生活污水共排一条污水管。这样的混排让锦绣东城海宁街和北明程路的污水管面临瘫痪！每年冬天，餐饮店边上一些居民家的厨房常常会溢出脏水，屋里臭气几天不散，橱柜也被泡得变形。
网友还质疑：小区是2011年之前交付的，维修金只有每平方米2元！从去年4月到现在，因为污水管堵塞导致厨房溢水而造成的损失已有10万元！锦绣东城一号组团为了保养两条管道，已花费6万余元，而该组团一年的公共维修金也就只有10万元！
无独有偶。仅在今年1月，中国宁波网民生e点通引发万余人次强势围观的住宅楼油烟投诉还有很多。
翡翠滨江小区居民：只有5号楼下的商铺设置了烟道，3号楼和4号楼下的商铺没有设置烟道。但是，目前3号楼和4号楼下面开了兰州拉面和沙县小吃，我们不堪其扰。
园丁小区居民：我们被楼下重庆麻辣烫困扰很长时间了。每到饭点，又麻又辣又恶心的气味直冲楼上。为此，我们不敢开北面窗户。特别是北卧室，被子和枕头上全是浓浓的麻辣味。
盛世天城居民：沿街烧烤店在未配备专用烟道的情况下，把油烟管道私自接至地下排水管。油烟味一直往我们家里钻。
东方一品居民：安顺路油烟排放严重，反映多次无果。一到饭点，各种油烟味(麻辣、香辣、孜然，应有尽有)弥漫在小区7幢住宅楼的窗口。低层住户大约每天有16个小时被油烟包围。特别是那个“堕落小龙虾”店，一进入该店，就眼泪直流……
更离奇的还有编号为“59930”的网友在1月23日的投诉：镇海区招宝山街道西街与胜利路交叉口有个无证烧烤店，油烟味很重。一旁住宅楼的居民早在半年前就开始反映，但市场监管转给城管，城管转给市场监管。最后，这家烧烤店竟然办出了营业执照，变成了合法经营。
2018年12月，城管部门终于对这家店进行立案查处。
网友质疑：如果最后只是吊销营业执照，那么是不是又要进入前面“谁能管”的死循环？
22家餐馆只有3家备案
取消前置审批带来新挑战
锦绣东城居民的投诉引起了综合行政执法部门的高度重视。2018年12月以来，鄞州区综合行政执法部门多次对这一小区的餐饮店进行油烟检测与相关调查。结果发现，分布在该小区海宁街上的22家餐饮店中，只有3家向环保部门备案了“建设项目环境影响评价登记表”。
网友对此强烈质疑，并认为：越来越多的餐饮店开进居民区，与取消“环保前置审批”有很大的关系。
2016年，商事制度改革启动后，原先的“环保前置审批”变为“环保后置审批”，餐饮单位涉及油烟、异味、废气等的环境评价项目不再是工商登记的法定前置项目。2017年1月，原环保部对《建设项目环境影响评价分类管理名录》进行了修订，对餐饮项目环境评价由审批制改为备案制，并实行网上申报备案。
据了解，取消“环保前置审批”之后，市场监管部门在受理工商营业执照和食品经营许可申请时，只需要申请人提供房产证、租房合同、身份证、工作人员健康证等文件。但是，单从这些资料，市场监管部门无法确切地了解经营场所具体的位置、烟道设置情况以及与周边建筑的相对位置。在这种情况下，市场监管部门往往只能告知申请人哪些区域禁止开设油烟餐饮服务项目，而无条件在行政许可前安排专业人员前往每一处现场核实。
“在这样的审批制度下，经营者在开店位置的选择上有了更大的空间。于是，越来越多重味、重油的餐饮店开进了没有烟道、距离居民楼过近，甚至居民楼正下方的商铺中。”相关管理人员表示。
面对居民们反映的问题，综合行政执法部门非常想管。但在实际执法过程中，有4大问题让他们感到无力。
一是市场监督管理部门的行政许可与综合行政执法部门的行政处罚存在矛盾。
“经常出现这样一个情况，我们认为一家餐饮店处在环境保护相关法律的禁设区内，但它却领到了市场监管部门的营业执照，属于合法经营。除非这家餐饮店的油烟真的超标，否则我们无法对其进行行政处罚，更不用说关店了。”相关管理人员表示。
在处置欢乐海岸2期翡翠滨江小区的油烟投诉时，鄞州区综合行政执法局十分为难。该局相关工作人员表示，他们已向区市场监督管理局发函告知相关事宜，希望对可能产生油烟污染的餐饮场所审批时依法审核。可鄞州区市场监管部门也很无奈，他们表示，根据《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，餐饮单位涉及油烟、异味、废气等环境评价项目并非工商登记的法定前置项目。同时，根据《食品经营许可管理办法》《浙江省食品经营许可实施细则(试行)》等规定，食品经营许可除需提供营业执照或其他主体资格证明文件外，其余条款均与食品安全管理有关，并未涉及是否会产生油烟等环境污染内容。
前端许可，后端禁止，这种矛盾抗让后端执法部门举步维艰。如果不管，损害的是周边居民的利益；但如果执法，则会与行政许可产生冲突，并会对经营者造成巨大的损失。
二是相关法律法规中对于“气味”缺乏具体的测定标准。
面对锦绣东城居民的投诉，从2018年11月开始，鄞州区综合行政执法局委托第三方检测单位，多次对锦绣东城海宁街上的餐饮店进行了油烟检测，但最终的结果是：都符合国家排放标准。
“根据《饮食业油烟排放标准(试行)》，油烟排放出口的排放浓度值应不高于2.0毫克每立方米。如果检测结果没有超标，我们就不能对其进行行政处罚。但实际上餐饮店对居民产生影响的不仅仅是油烟，还有气味。可气味扰民，相关法律法规没有明确的测定标准，我们没有执法依据。”鄞州区综合行政执法部门的相关负责人表示。
三是相关法律法规对油烟管道设置缺乏管理依据。
2018年12月24日，网友反映金庭茗苑烧烤店私接烟道，将油烟排向了居民区。今年1月3日，鄞州区综合执法局回复：经查，该餐饮店有市场监管部门核发的营业执照，属合法化经营。执法人员已于2018年12月28日再次约谈该店经营者，经营者承诺重新设置出风口位置。
对于这一回复，网友不满意并追问：这样的外接烟道到底合不合规？不把油烟排向居民区，难道可以随便排向其他地方吗？可1月9日，鄞州区综合行政执法局再次无奈地回复：您所反映的烟道设置问题，目前尚缺乏具体的执行条例。
四是相关法律法规对于“禁设区”的表述缺乏权威解释。
住宅楼能否开设餐饮店？上到国家法律下到宁波地方法规，都有明文规定：禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。
但上述法规中的“禁设区”缺乏详细解释，尤其是“未配套设立专用烟道的商住综合楼”。后期改造或是加装了专业烟道的商住综合楼是否可以算为“配套设立专用烟道”？能否用来开设产生油烟的餐饮店？对此，没有权威的判定依据。
其他城市已在行动
宁波能否走出自己的路
商事制度改革能够简化办事流程，激发创业热情，积极意义不可小觑。但是，由改革带来的新问题则给城市管理提出了新的挑战。面对这样的执法难题，如何让我们的管理部门更有底气？
记者查询到，上海市、杭州市、衢州市等地区已就此开始行动，并已明确规定：市场监督管理部门不得向“禁设区”内的餐饮项目核发餐饮服务许可证和营业执照。
2016年8月4日施行的《杭州市大气污染防治规定》明确：禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。申请在上述区域从事餐饮服务的，市场监督管理部门不得核发餐饮服务许可证和营业执照。
2017年1月1日开始施行的《衢州市城市市容和环境卫生管理条例》明确：禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。申请在前款规定的区域从事餐饮服务的，市场监督管理部门不得核发营业执照和食品经营许可证。
2018年3月29日，上海市发布的《上海市食品药品监督管理局、上海市环境保护局、上海市城市管理行政执法局关于进一步完善本市餐饮行业大气污染防治工作的通知》明确：对于申请在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务的食品经营许可申请，各区市场监管部门依法不予受理。
值得高兴的是，宁波国家高新区管委会也已尝试性地先行了一步。
据悉，高新区管委会已发布《宁波国家高新区(新材料科技城)管委会关于加强餐饮服务行业服务管理的有关意见》，明确提出：在禁设区域内开设产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目，市场监管部门不予办理工商登记。
2018年8月1日，高新区公布了第一批餐饮服务项目禁设区的具体地址，江南景苑小区、前程智慧城二期小区、江南一品花园小区的部分店面房包括在内，地址具体到了每个商铺的门牌号。
“上海、杭州等地和高新区的做法给我们提供了一个非常好的经验，值得参考学习。”网友强烈呼吁，宁波其他地区应尽快建立餐饮业行业标准，理顺管理关系，尤其是要通过地方性立法，明确“禁设区”，并规定在“禁设区”不得核发餐饮服务许可证和营业执照。(傅钟中海文)
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