《宁波市市区城市河道管理办法》已经2017年3月14日市人民政府第93次常务会议审议通过，2018年1月12日市人民政府令第241号发布，自2018年3月1日起施行。《宁波市市区城市河道管理办法》(市人民政府令第173号)同时废止。
一、修订的必要性
《宁波市市区城市河道管理办法》(市人民政府令第173号)，于2010年3月17日发布，自2010年5月1日起施行。该规章的施行，为加强市区城市河道管理提供了法制保障，较好地保证了城市河道防洪排涝、美化环境、保护生态等功能的发挥。但是，随着城市化建设的不断推进，市区建成区的范围不断扩大，该规章的部分制度已不能满足城市河道管理的需要，主要表现在：(一)城市河道的范围与不断扩大的城市建成区的范围不相一致；(二)城市河道专业规划与市河道专业规划的衔接不紧密；(三)城市河道整治内容和要求不够具体，操作性不强；(四)城市河道保护范围的划定标准不够准确，与河道绿地控制宽度混淆；(五)涉河工程前置审批行为与有关法律规定不一致；(六)对行政管理相对人设定的部分义务无法律、法规依据等。因此，有必要进行修订。
二、《办法》的主要特点
《宁波市市区城市河道管理办法》(市人民政府令第241号，以下简称《办法》)，共分六章五十四条。具体分为总则、规划与整治、城市河道保护、涉河建设工程管理、法律责任、附则等六章。主要特点是：
(一)建立城市河道名录制度。根据《浙江省河道管理条例》《宁波市河道管理条例》的有关规定，《办法》将市区建成区范围内的部分河道称之为城市河道，并将管理主体由水利部门调整为城管部门。由此可见，在本市市区(即市“六区”)范围内，既有城市河道也有非城市河道。城市河道的管理主体为城市管理部门，非城市河道的管理主体是水利部门。为有效区分城市河道和非城市河道：首先调整了适用范围。将《办法》的空间适用范围修订为市区行政区域，即海曙区、江北区、鄞州区、镇海区、北仑区、奉化区等“六区”；其次对城市河道作了定义。《办法》第三条第一款规定，本办法所称城市河道，是指市区行政区域建成区范围内，经市人民政府批准划归城市管理行政主管部门管理的河道及其设施，但不包括甬江、余姚江和奉化江及其设施。再次，规定建立城市河道名录制度。《办法》第三条第二款规定：城市河道的具体名录包括河道名称、起止点、河道长度,以及水域面积、主要功能等内容，由市城市管理行政主管部门会同市水利、交通运输等行政主管部门、有关市辖区人民政府协商提出，报市人民政府批准并公告。
(二)明确城市河道的管理主体。《浙江省河道管理条例》第五条规定：县级以上人民政府水行政主管部门是本行政区域内河道的主管机关，负责本行政区域内河道的监督管理。同时，该条例第五十二条第二款规定：城市人民政府确定相关部门管理的城市内河，由相关部门依据规定的职责对河道实施管理。《宁波市河道管理条例》第四条第四款规定：在河道规划统一编制、防汛统一调度和水资源统一管理的前提下，经依法批准，城市管理(建设)行政主管部门可以对本市城市河道行使部分管理职权，具体管理范围由市或区县(市)人民政府规定。据此，结合本市简政放权的要求，《办法》第五条规定，市城市管理行政主管部门负责组织、指导、监督、协调城市河道管理工作。市城市河道管理机构受市城市管理行政主管部门委托实施城市河道日常监督管理工作。市辖区城市管理行政主管部门负责本行政区域内城市河道日常管理工作。发展改革、城乡规划、水利、环境保护、国土资源、住房和城乡建设、交通运输、公安等有关行政主管部门按照各自职责，做好城市河道监督管理相关工作。另外，《办法》第六条还赋予街道办事处对城市河道的管理职责。
(三)规范城市河道专业规划编制主体及内容。根据防洪法、水法以及《浙江省河道管理条例》的有关规定，河道建设、清淤疏浚、岸线、水域保护等专业规划是河道建设、保护、利用和管理的依据。市、县级河道的专业规划分别由河道所在地的市、县级水利部门编制，报本级政府批准。城市河道是河道的组成部分，城市河道专业规划应当纳入市级河道规划统一管理。因此，《办法》第九条第一款规定：市城市管理行政主管部门应当会同市发展改革、城乡规划、水利、国土资源等行政主管部门编制或者修改城市河道专业规划专篇，纳入市本级河道专业规划，报市人民政府批准后实施。这里的“城市河道专业规划专篇”不是独立的专业规划，而是市本级河道专业规划的组成部分。同时，为保证城市河道专业规划专篇内容的针对性，《办法》第九条第二款规定，编制或者修改城市河道专业规划专篇，应当依据城市总体规划、市区行政区域分区规划，符合流域规划、区域规划和河道专业规划，发挥城市河道在防洪排涝、涵养水土、美化环境、保护生态、传承历史等方面的功能，明确城市河道岸线和城市河道管理范围。
(四)重新明确城市河道管理范围的划定依据。《中华人民共和国河道管理条例》《浙江省河道管理条例》对划定河道管理范围的标准和主体都有明确的规定。《宁波市河道管理条例》结合本市河道的地理特征，在第十二条也明确规定，河道管理范围按照下列规定确定：有堤防的河道，管理范围为两岸堤防之间(含堤防)和堤防背水坡脚外五至十米的地带；无堤防的河道，已编制河道专业规划的，其河道管理范围为河道专业规划确定的控制范围；尚未编制河道专业规划的，其河道管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位到达的水域、滩地和行洪区。综合所述，划定城市河道管理范围的依据非常充分。城市河道管理范围的划定，涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，必须符合法律、法规的规定，制定或者修订政府规章不宜另行创设城市河道管理范围划定标准。因此，《办法》第十条规定，城市河道管理范围应当按照《宁波市河道管理条例》的规定确定。城市河道沿河绿地控制范围应当按照《宁波市城市绿化条例》的规定确定。同时，在第十一条规定：城市河道的具体管理范围由市人民政府批准并公布，市或者市辖区城市管理行政主管部门负责设置界桩和公告牌。公告牌应当载明城市河道名称、管理范围以及管理范围内禁止和限制行为等事项。由此，厘清了城市河道管理范围与城市河道沿河绿地控制范围的关系，防止越权管理，维护公民合法权益。
(五)引导城市河道整治工作科学、有序实施。整治城市河道关系到河道功能的保持和发挥，关系到城市形象和历史风貌的保护，科学、有效地整治城市河道至关重要。针对城市河道整治中存在突出问题，《办法》第十二条规定，城市河道的整治，应当满足防洪排涝、蓄水调水、通航等要求，合理布置生态绿化、人文景观、休闲娱乐等设施，保护城市河道历史风貌，维持城市河道的自然形态，不得任意截弯取直，不得任意改变河道岸线，不得填堵、缩窄城市河道。城市河道护岸整治应当采用自然、亲水、渗透等生态型的结构形式，发挥生态型护岸渗透自净、滞洪补枯、涵养水分等作用，避免水体与土壤及其生物环境相分离，保护和修复丰富的河流生态系统。同时，在《办法》第十二条至第十八条明确了城市河道整治的内容，并对整治的具体行为进行了规范：一是按照河道专业规划确定的整治目标，制定城市河道整治年度计划，报本级人民政府批准后组织实施；二是城市河道整治工程项目的设计、施工、监理等应当按照有关法律、法规和规章的规定组织实施；三是定期监测城市河道淤积情况，进行清淤疏浚；四是对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨城市河道的工程设施，按照国家规定的防洪标准责令建设单位限期改建或者拆除；五是加强城市排污管网建设，及时拆除、封堵或者改造城市排污管网已覆盖范围内的城市河道排污口；六是城市河道的沿河绿地宽度大于十五米的，依法逐步改造为公园绿地向社会开放。
(六)重申城市河道保护措施。城市河道是城市生态环境的组成部分，是城市行洪的通道，是水资源的载体，是水生物、陆生物相互依赖的纽带，在提供生物多样性等方面发挥着重要的作用。保护城市河道人人有责。因此，《办法》第十九条至第二十三条依据有关法律、法规，梳理、重申了一系列保护措施：一是在城市河道管理范围内从事爆破、钻探、取土、开渠、打井、打桩、开采地下资源、考古挖掘等活动，不得影响河势稳定、危害堤防安全、妨碍河道行洪，并事先报城市管理行政主管部门批准。二是禁止侵占、损毁城市河道堤防、护岸、护栏、涵闸、泵站、通信、照明、水文监测、工程监测等水利设施。三是在城市河道管理范围内，禁止建设住宅、商业用房、办公用房、厂房等与城市河道保护和水工程运行管理无关的建(构)筑物；禁止弃置、倾倒矿渣、石渣、煤灰、泥土、泥浆、垃圾等抬高河床、缩窄城市河道的废弃物；禁止堆放阻碍行洪或者影响堤防安全的物料；禁止种植阻碍行洪的林木或者高秆作物；禁止设置拦河渔具、弃置沉船；禁止利用船舶、船坞等水上设施侵占城市河道水域从事餐饮、娱乐、住宿等经营活动；禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路。四是在城市河道管理范围内，禁止擅自在城市河道新建、改建或者扩大排污口；禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放污染物；禁止在最高水位线以下堆放、存贮固体废弃物和其他污染物；禁止向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液；禁止向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾和其他废弃物；禁止在水体清洗装贮过油类或者有毒污染物的车辆和容器。五是在城市主要景观河道管理范围内，不得从事洗涤、游泳、设立洗车点等危害水质的行为。同时，强调城市管理、水利、环境保护等部门之间的协作，依法查处违法行为。推行河道保洁市场化服务，提高城市河道保洁水平。
(七)规范对涉河建设工程的管理。涉河建设工程对河道影响最直接，也最易造成不利影响，是城市河道管理的重要内容，涉及多项行政检查、行政许可等行为。因此，《办法》依据有关法律、法规的规定，以及行政审批制度改革的新要求，在第二十九条至四十条对涉河建设工程管理行为进行了规范：(一)城市河道岸线利用工程和城市河道整治工程，应当服从河道专业规划；(二)沿城市河道新建、改(扩)建与河道保护或者水工程运行管理无关的地上和地下工程建设项目，应当按照法律、法规的规定和控制性详细规划退让到位；(三)建设项目利用城市河道岸线，或者建设项目地块跨越城市河道的，由建设单位将河段整治工程纳入建设项目计划，并与建设项目同步施工、同步验收；(四)在城市河道管理范围内建设建(构)筑物的，其工程建设方案未经城市管理行政主管部门审查同意，不得开工建设；(五)修建桥梁、栈桥、跨河管线、缆线等工程的梁底标高或者净空高度应当高于设计洪水位和航运技术要求，穿河管道、地下空间工程的设计顶标高与河床底标高保持规定的安全距离，规划宽度二十米以内的城市河道岸线范围内不得设置影响行洪的桥墩或者其他设施；(六)因工程建设需要在城市河道管理范围内临时筑坝围堰、开挖堤坝、管道穿越堤坝、修建阻水便道便桥或者临时占用城市河道水域的，应当在建设工程开工前将施工方案报城市管理行政主管部门审查批准；(七)确因城市建设需要填堵、覆盖城市河道、沟汊的，其建设方案经市辖区城市管理行政主管部门审查并征得市城市管理行政主管部门同意后，报本级人民政府批准；(八)建设单位经批准占用或者临时占用城市河道管理范围内水域，且无法兴建等效替代工程或者采取功能补救措施的，按照省人民政府的有关规定缴纳建设项目占用水域补偿费；(九)在城市河道管理范围内的建设工程施工结束或者临时占用期限届满时，应当及时拆除因施工需要建设的相关设施，恢复城市河道原状。同时，为了加强涉河建设项目事前审批与事后监管工作的衔接，《办法》第三十四条规定，城市管理行政主管部门应当参加有关行政主管部门组织的涉河建设项目的许可事项审查或者会审，以及有关行政主管部门或者建设单位组织的涉河建设项目竣工验收等活动，督促建设单位落实有关河道管理法律、法规和本办法的规定。
(八)明确法律责任和行政执法主体。城市河道作为河道的组成部分，其行政管理主体调整为城市管理行政主管部门后，违反本办法规定的行为，由城市管理行政主管部门实施行政处罚及相关监督检查权、行政强制权。据此，《办法》依据《中华人民共和国河道管理条例》《浙江省河道管理条例》《宁波市河道管理条例》的规定行政处罚、行政强制措施，在第四十一条至第五十一条设定了相应的法律责任。同时，结合本市行政执法体制改革的进程，《办法》第五十三条规定：市和市辖区人民政府依法设立综合行政执法部门的，本办法规定的行政处罚权及相关监督检查权、行政强制权，依据省人民政府批准的《宁波市综合行政执法工作实施方案》，由市和市辖区综合行政执法部门行使。
(宁波市人民政府法制办供稿)
