□宋炳林
城市化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是一个国家或地区现代化的重要标志。２００６年以来，宁波深入贯彻落实省委新型城市化战略，更加注重以人为本，更加注重发展质量，居民生活品质持续提高，城乡统筹水平连续多年位居全省前列，城市化率从２００６年的６３．１％提高到２０１３年的６９．８％。为进一步贯彻落实党的十八大以来中央、省委关于新型城镇化（城市化）工作的精神和要求，宁波市委作出的《关于深入推进新型城市化、提升城乡治理水平的决定》，标志着宁波城市化发展进入一个新的历程。当前及今后一段时期，全市上下要贯彻落实市委《决定》精神，顺应城市化发展趋势，着重处理好“三大关系”，努力走一条以有地域特色、有质量效益、有群众口碑的新型城市化道路。
一、着重处理好“城与人”的关系，全面提升城乡居民生活品质
新型城市化的核心在于以人为本，提升居民生活品质是其价值追求，这也是区别于传统城市化道路的关键所在。城市因人而建、因人而兴。必须坚持从适应人的需要出发，坚决转变以往“土地城市化快于人口城市化、常住人口城市化快于户籍人口城市化”的粗放型路子，加快构建普惠均等的基本公共服务体系，让城乡居民生活充满平等感、安全感、富足感、舒适感和认同感。
一是健全成本分担机制，有序推进农业转移人口市民化。有序推进农业转移人口市民化既是新型城市化的本义所在，又是中央对经济发达地区提出的明确要求，更是进一步加快我市经济社会结构转型、提高城市化发展质量的重大举措。当前，宁波外来人口超过４００万，并且仍在呈不断集聚的态势。面对这一人口流动的大趋势，必须坚决树立以人为本的科学发展理念，按照尊重意愿、因地制宜、分类分步的原则，综合考虑农业转移人口的自主意愿以及不同等级城镇的承载能力和发展需求，实施差别化落户政策，稳步推进城镇常住人口基本公共服务均等化，有序推进农业转移人口在思想观念、生活方式、行为习惯等各个方面融入城市。在这个过程中，尤其应进一步健全农业转移人口市民化的成本分担机制。城市化作为一项高成本的复杂工程，需要巨额的资金投入，单靠政府一家的财政资金是远远不够的。应根据不同的成本分类，以“谁受益，谁承担”的原则明确政府、企业、个人等不同参与主体的支出责任，以保障新型城市化的可持续推进。
二是促进历史与现代的融合，加快推进人文特色城市建设。文化既展示着城市的价值品位和风貌，又是一座城市凝聚力和自信心的源泉。宁波作为国家历史文化名城，既拥有众多江南独特的历史文化资源，形成了“书藏古今”的悠久文脉，又在改革开放进程中吸纳了丰富的现代时尚元素，养成了“港通天下”的开放气魄。为促进历史与现代的交汇、彰显城市的鲜明个性和人文魅力，宁波应加快实现从传统的经济型城市化向现代的文化型城市化的重大转型，这也是新型城市化的点睛之笔。具体来说，宁波在城市规划建设管理中应进一步注重人文思考，既要加强对我市历史文化资源的整体性保护和开发性利用，注重保持宁波长久形成的历史脉络、文化基因和传统个性，又要以“美学”的理念促进本土特色文化和现代时尚元素的充分融合，促进老城改造和新城建设的有机结合，体现城市的产业特征、资源环境特性和生活特质等内容；同时有传承地推进新农村建设，力求把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明、记得住乡愁的人文魅力空间。
三是改善城市面貌和环境，全面提升城市生态宜居水平。城市作为人类重要的生存空间，拥有一个清洁优美、干净舒适的生态环境，不仅有利于保持居民身心健康，更是广大居民的共同祈盼。随着城市化的快速推进，宁波既积累了大量的社会物质财富，也产生了诸如大气污染、水污染、资源短缺、能源紧张、发展散乱无序等所谓的“城市病”。面对这些居民关注强烈的现实问题，必须坚持积极响应民意，坚决转变以牺牲环境为代价的粗放型发展路子，花大力气加强城市水、土壤、空气等环境治理，促进城市功能和形态的有机更新，努力建成环境友好型的绿色城市。具体来说，当前宁波应按照生态宜居城市的理念、标准和要求，以“五水共治”、“三改一拆”、“四边三化”、“三治理一提高”等专项行动为抓手，既要把生态文明建设放在更为突出的地位，全面融入新型城市化的各个方面和全过程，又要善于运用市场化机制促进生态文明建设，提高环境治理和生态建设的可持续性，努力建设环境优良、生态怡人的美丽宁波。
二、着重处理好“城与业”的关系，在产城融合中做强城市经济
产业是城市发展的经济支撑，城市是产业发展的空间载体。推动城市与产业的良性互动和融合发展，既是现代经济社会发展的显著特征，也是新型城市化发展的内在规律。作为大都市区经济空间集聚的最佳组织形态，城市经济是新型工业化和新型城市化融合发展的必然结果。必须坚持“产城互动、市域统筹”的理念，坚决转变以往“园区与城市分离、县域与城区分离”的割裂型发展路子，大力发展区域统筹能力更高、要素配置效率更高、产城融合发展水平更高的城市经济，加快促进人口集中、产业集聚、要素集约、功能集成。
一是强化创新驱动，构筑服务经济为主导的现代产业体系。从国内外发展经验来看，随着城市化发展水平的提升，经济重心必然加快向城镇密集区转移，这就要求构筑与其相适应的现代产业体系。改革开放以来，宁波工业化进程快速推进，其中乡镇（村）工业与县域经济发展模式起到了重要的推动作用，但同时也产生了城市功能和资源配置力不强、产业层次不高、集聚高端要素难度大等诸多弊端。为此，必须加快改变“城市化相对滞后于工业化”的局面，将创新型经济、服务型经济作为宁波发展城市经济的重点，通过城市功能提升与产业转型升级的互为促进，保持良好区域竞争优势。一方面，要大力推动制造业的高端化。深入实施创新驱动发展战略，加快完善产业创新体系，以新材料为突破口形成一批高新技术产业集群，提升临港工业的高端化、生态化发展水平，进而增强宁波工业经济的科技含量。另一方面，要大力推动制造业的服务化。鼓励引导优势制造业围绕产品功能扩展服务业务，在延伸产业链的过程中融入科技、创意、时尚、环保等元素。加快发展港航物流、金融保险、文化创意等生产性服务业，积极培育总部经济、电子商务等新兴业态，着力发挥生产性服务业对制造业的带动作用。
二是加强市域统筹，完善产业一体化布局的区域分工体系。节约集约利用土地、提升产业集聚效益、促进城市“精明”增长，是新型城市化的必然选择，也是宁波优化产业空间资源配置的重要方面。为此，必须坚决转变“乱铺摊子、无序竞争”等粗放型开发模式，切实加大市域统筹力度，加快完善区域分工体系，促进资源向优势地区和重点产业集聚，努力形成空间集聚、产业集群、功能集成、高度协作、合理高效的产业一体化空间布局。一方面，要推进中心城市与周边县（市）在产业链上的垂直分工。按照“研发孵化在中心城市、制造转化在周边区域”的分工大思路，充分发挥中心城市的高端要素集聚优势和周边区域的空间资源优势，通过市场主导、政府引导，在分工基础上增进合作。在中心城区逐步形成以服务经济为主的产业结构，在周边区域逐步建成一批工业强县、工业强镇和工业强区。另一方面，要在县（市）之间逐步形成主导产业各具特色的横向分工。县（市）的各镇以及各类开发区，应当坚持错位发展、有序发展，避免重复建设和资源浪费，形成各具特色的优势产业集群。
三是构建互动开发机制，推动新城建设与产业园区融合。新城建设与产业园区融合既是产城融合的具体实现形式，也是做强城市经济的重要空间载体。要充分发挥产业园区对新城的带动作用和新城对产业园区的保障作用，提升新城的人口集聚功能和产业园区的综合竞争力。一方面，积极推动杭州湾新区等具备条件的产业园区向产业新城方向发展。根据产业园区发展规模和实际需求，大力发展研发及创意设计、商务服务等与制造业紧密关联的生产性服务业，逐步由较单一的产业园区发展成为功能完善的产业新城。另一方面，着力推动东部新城等单一新城向产城一体的产业新城方向发展。按照新城的发展定位和方向，大力引进投资规模大、带动能力强、产业关联度高的项目，形成产业特色明显、人居商务环境优良的新区，尤其要积极推动新城建设主体与园区开发主体通过合并、持股、并购、业务合作等多种形式实现“同一化”，以提高产业发展与城市建设的协同性。
三、着重处理好“城与乡”的关系，构筑全域统筹特色现代都市
从组团布局的市域空间发展态势来看，城市与农村都是构筑宁波现代都市区的有机组成部分。某种意义上说，新型城市化与新农村建设是一个问题的两个方面，两者具有内在的天然联系，其根本目的都是为了消除城乡二元发展结构。为此，必须坚持“城乡一体、融合互促”的理念，坚决转变以往“城市化与新农村建设协同不够”的割裂型发展路子，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的支撑作用，大力促进城乡协调发展，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。
一是着力优化城乡空间布局，积极构建新型城乡区域形态。随着新型城市化的深入推进，通过对城乡功能布局和空间形态的整体规划和设计，构建起与城乡融合、一体发展相适应的新型城乡区域形态，成为一种内在要求和必然趋势。近年来，宁波城乡一体发展水平走在全省前列，但也存在新型城市化与新农村建设对人口导入方向不够协调等问题。为此，今后宁波应坚持新型城市化覆盖带动，按照“一核两翼、两带三湾”的都市格局要求，将城乡作为一个整体来设计，一张图纸绘城乡，一张网络统城乡，一样制度全覆盖。尤其是应进一步明确节点城市建设的突出地位，以８个卫星城和１４个中心镇为重点区域，加快推进卫星城、中心镇、小城镇建设，建成一批联结城乡、各具特色的现代化小城市，使之成为都市功能的拓展区和城乡区域统筹连接的集聚辐射区。同时，要调整优化镇村布局规划，撤并一些小型村、空心村和自然村，引导人口向节点城市集中、产业向园区集聚。
二是优化公共资源配置，促进城乡基本公共服务均等化。城乡基本公共服务均等化是缩小城乡差距的基本保障。随着新型城市化的深入推进，将有更多农民享受城市文明和生活方式，这就要求政府提供全覆盖、均等化的基本公共服务。近年来，宁波城乡统筹发展力度很大，但城乡二元结构尚未根本破除。为此，必须进一步加强公共资源的优化配置，不断缩小城乡基础设施、公共服务、社会保障水平的差距。在城乡基础设施方面，应统筹谋划基础公益设施的建设配置和管理使用，加快形成布局合理、城乡联网的供水、供电、交通、通讯、污水处理等公共基础设施体系，尤其是要重点解决农村生活污水治理这一薄弱环节；在城乡公共服务方面，要建立多层次、宽领域、城乡对接的基本公共服务均等化制度，促进城乡社会事业逐步实现水平上的城乡均等和制度上的城乡融合，尤其是要创新公共服务供给模式，加快推广市场化供给与政府购买服务、公众评价相结合的方式，提高公共服务覆盖范围和运作效率；在城乡社会保障方面，要加快推进社会保障统筹接轨，推动从制度全覆盖向人群全覆盖转变，同时，建立地方性社会养老、医疗、城乡低保和困难群众补贴的动态调节机制，探索建立农村住房保障体系。
三是促进城乡要素平等交换，切实增强城乡融合发展动力。长期以来，城乡要素交换不平等，农村资源过多地流向了城市，是制约城乡发展一体化的重要障碍。维护农民生产要素权益，保障农民在土地、资金、劳动力等要素交换上获得平等权益，这是推进城乡要素平等交换的重点，也是增强城乡融合发展动力的客观要求。在土地方面，今后宁波应逐步建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。同时，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。在金融方面，要切实解决农村“金融失血”问题，既要鼓励引导企业、社会组织等社会资本采取多种投资方式，建设农村生产生活基础设施，又要深化农村产权制度改革，扩大农村有效担保物范围，拓宽农村金融资金回流渠道。在劳动力方面，应形成城乡统一的劳动力市场，营造城乡劳动力就业公平竞争、同工同酬、同等待遇的良好环境，最终实现同城同待遇。
（作者为市社科院经济所副所长、博士）
