□俞建文
编者按：
市委十二届七次全会审议通过的《中共宁波市委关于深入推进新型城市化提升城乡治理水平的决定》，作出了深入推进新型城市化的重大战略决策。深入新型城市化建设是实现现代化的必由之路，必须凝聚共识，汇集众智，统筹协调，抓好落实。从本期起，“学苑”版推出“深入推进新型城市化”专论，分三期刊发市社科院（市社科联）专家学者的专题文章，深入探讨新型城市化建设中的重要问题，敬请关注。
当前，宁波城市化率已接近７０％。但是，传统的城市化不仅发展方式较为粗放、要素资源消耗巨大，而且生态环境的承载力也已接近饱和；从人的城市化角度看，宁波尚有１／３左右的城市常住人口有待“市民化”；从城市发展的角度看，传统城市化的推动力正不断衰竭，“副作用”却在不断加剧。因此，宁波新型城市化建设既要突破传统模式，更要立足宁波实际，走出一条具有宁波地方特色的新型城市化道路。
宁波新型城市化建设的新探索
新型城市化强调以人为本，在追求城市经济社会发展的同时，将人的全面发展和人的幸福作为城市化的终极目标；寻求智能、绿色、高效、低碳的集约型、可持续发展方式，力求经济、社会、环境、资源利益协调，代际均衡；以新型工业化、信息化为基本支撑，注重发挥先进制造业、战略性新兴产业，以及现代服务业等主导性高端产业对城市化的驱动作用；强调中心城市和节点城市的共生发展，强调居民生存发展空间的营造和完善以及城市功能的提升；强调城乡一体化发展，把城市化与新农村建设、农村人口转移及发展农村经济结合起来，走城乡共同繁荣的路子。
１、新型城市化是破解宁波改革发展难题的有效途径
宁波走新型城市化发展道路，是破解当前宁波发展难题的有效途径。第一，有别于传统城市化，新型城市化有利于解决市域发展空间散乱的问题。传统城市化发展较粗放，往往城市框架拉开了，但发展空间散乱，小型城市培育迟缓。新型城市化既强调城乡互促共进发展，也强调大中小城市和小城镇协调发展。对宁波来说，就是要构建“一核两翼、两带三湾”多节点网络化市域空间布局，促进中心城市、不同规模的节点城市和村镇居民集聚点的协调发展。第二，有别于传统城市化，新型城市化有利于缓解日益严重的资源环境制约。新型城市化发展道路，是集约高效、低碳环保的绿色生态发展道路，强调发挥土地、资金、能源等资源利用的规模效应，进而减少经济发展对资源能源的消耗，强调生态环境保护与治理并重，倡导人与自然和谐相处。第三，有别于传统城市化，新型城市化有利于破解产业转型升级困难的局面。传统城市化往往产业间联系松散，产城人之间融合有限，甚至是相分离的。对于宁波来说，有条件的产业集聚区应按需配套城市基础设施和公共服务，这有利于人才、信息、资本、科技等生产要素的集聚，进而强化产业创新发展的要素支撑；在推进新型工业化的同时，要大力发展消费性服务业、生产性服务业，进而带动宁波从工业经济向服务经济转型升级。
２、新型城市化是推动宁波新一轮创新发展的现实动力
宁波走新型城市化发展道路，是要增强城市的发展动力，通过挖潜来发现新的增长点。第一，新型城市化是宁波扩大内需的最大潜力所在。新型城市化将带动大量农村人口转移到城镇，伴随收入的提高和生活方式的改变，居民消费结构升级和消费方式转变，从而带来消费需求倍增；新型城市化将产生庞大的城市轨道交通、供水供电、环保通信、教育医疗、文化娱乐等基础设施、公共服务设施以及住房建设需求，政府投资和民间投资都将明显增加，带动多个相关产业的发展，为扩大内需提供“弹跳板”。第二，新型城市化是实现“人才红利”的有力依托。新型城市化内在要求提高劳动生产率，通过“机器换人”，倒逼劳动者提高素质和技能，为推动产业升级提供基础人力资源保障；新型城市化注重提升宜居宜业水平，通过加快完善城市功能和人文生态环境，充分发挥本土人才的积极性，提高对高素质人才的吸引力，实现宁波发展从“人口红利”向“人才红利”的转变，为实施创新驱动战略提供有力的智力支持。第三，新型城市化是宁波全面深化改革的重要契机。新型城市化要求实现农业转移人口市民化，必须协调推进户籍制度、土地制度、财税体制、住房和社会保障制度等系列配套改革，以解决农村人口转移所面临的制度性障碍；新型城市化要求实现城市建设管理创新，必须加快推进城市建设投融资机制、行政区划优化、中心城市与节点城市财权事权匹配等改革，释放宁波新一轮发展的“改革红利”。
宁波新型城市化建设的新诠释
从中央以及浙江省委省政府对新型城市化发展的要求，结合宁波的实际来看，宁波新型城市化道路是一条具有城市本身风格特征、城乡和谐发展的道路。相对于既往的城市化路径，它具有全新的发展目标、发展理念和发展策略。
１、全域都市化导向的发展目标
全域都市化是针对中心城市实力强、县域的城镇发展基础好潜力大的城市区域而言。以全域都市化为导向的城市化，关键在于人的城市化，是要形成以中心城市为主体，周边中小城市为支撑的区域性城市网络，其周边的农村地区逐步成为其郊区，规模不等、分工有序、功能补充的中小城市将吸纳各自周边的农村人口和产业集聚，进而实现网络都市格局。习近平总书记在谈及城镇化时，反复强调“解决好人的问题是推进新型化的关键，必须着力推进以人为核心的城镇化”。从城市的形成和发展来看，城市是民生改善和发展的产物，城市化的过程实际上是人们追求民生改善和发展的过程。从以往的实践来看，宁波在推进人的城市化过程中，由于主管部门的不同、考核导向的问题以及体制机制上的障碍，导致出现分头推进、缺少协同甚至相互割裂的情况，造成土地城市化快于人口城市化。事实上，全域都市化既要涉及“物”，又要涉及“人”，促进两者协同推进，共同发展。
２、产业与城市相融合的发展理念
传统的城市化实践，在城市发展理念上存在着偏差。一是人为构市，往往忽视城市化发展规律和区域动态比较优势，简单地为城市“增肥扩容”，结果却很可能是有城无市。二是城市全能，从大城市到小城市都向往各行各业齐头并进，搞“大而全”、“小而全”，忽略城市自身的产业强项和特色，搞“全能城市”。尤其是对于小城市而言，小而全，不仅缺少特点、特色，还会造成社会资源浪费。三是产城分离，传统的城市化偏重ＧＤＰ，往往是“重产业、轻城市”，造成了工业园区大量建设，多数周边却没有城市功能依托，致使产城脱节。不同于传统城市化路径，新型城市化的发展理念是追求产城人相融合。既要有优美的居住环境，也应具备产业支撑，为人的发展提供就业保障。宁波的新型城市化既要有优美的居住环境，也应具备产业支撑，能为人的发展提供就业等全面保障。
３、驱动与治理相结合的发展策略
２０１３年底，宁波市委市政府提出了“双驱动四治理”的重要部署。今年７月，市委审议通过了《中共宁波市委关于深入推进新型城市化提升城乡治理水平的决定》。《决定》强调既要充分释放城市化潜力，着力提升城市化对工业化、信息化、农业现代化的带动作用，又强调提升治理水平，尤其是城乡治理水平。显然，这是一条通过驱动与治理促进宁波城市健康发展的新型城市化之路。从宁波新型城市化的内容来看，关键是要做好“一优化、五提升”的工作。着力优化城乡空间布局，不断提升城市建设品质、城市经济综合实力、人的素质、城乡生态环境质量和城市治理水平。要做好这些工作，既要通过改革创新来驱动城市发展，促进产业转型升级，又要通过生态、城镇、社会、软环境治理来优化改善城市发展环境，让城市更文明、更美好。
宁波新型城市化建设的新愿景
相对于传统城市化，宁波的新型城市化有着全新的理念、全新的目标、全新的推进策略。在可以预期的将来，宁波新型城市化发展的美好愿景就将跃然于我们眼前。
１、网络化的城市布局
网络化的城市空间布局，就是形成由良好的生态隔离带和永久性基本农田承担生态功能，以控制功能强大的中心城市为核心、功能独特的中小城市为节点、宜居的村镇集聚点为基础的“一核两翼、两带三湾”多节点网络化的现代都市格局。当前，宁波已基本形成了“一核两翼多节点”的网络化现代都市格局，但仍存在中心城区辐射带动力不强、城市功能布局散且不充分、小型节点城市培育缓慢等突出问题。要有效解决这些问题，应当设定指标来加强过程控制与评价，比如中心城区ＧＤＰ比重、节点城市人口比重、工业集聚度和村庄集聚度、永久性基本农田比重、农业适度规模经营面积比重和生态隔离带计划实现度等指标。
２、同城化的基础设施
同城化的基础设施，就是道路交通、供水、供电、通讯、信息、环保等基础设施逐步实现区域对接和城乡联网，按现代城市标准统筹规划、建设与运营管理，形成区域、城乡之间基础设施的互联互通、共建共享体系。从近十年来看，宁波基础设施加快推进，城乡一体的基础设施网络正在逐步形成，在交通上已经实现了由交通末梢向综合交通枢纽的飞跃。但是从城乡基础设施同城化的要求来看，仍有不少差距。迫切需要解决路网布局还不尽合理、环保基础设施有待完善、给排水设施存在短板等问题，特别是迫切需要解决好城乡基础设施建设的差距问题。以宁波交通为例，就是要从市域轨道交通、市域快速公路网络、市域“高－快”交通系统连接线和“次－支”路网系统、“公交都市”建设等入手，加快建设开放高效的综合交通运输体系。
３、融合化的产业与城市
融合化的产业与城市，就是以特色产业集群和合理城市布局为基础，通过整体谋划、分类推进，把特色产业集群有机根植于城市体系之中，实现目标统一、布局合理、生产生活生态功能匹配、开发管理主体同一，解决目前产业和城市协同性差的问题，形成产业与城市共生共利、持续发展的格局。城产互动是宁波一以贯之的发展战略，但是从实践来看，产城融合涉及城市、产业、基础设施、生态环境、人口与社会管理等多个方面，涉及诸多政府部门，是个复杂的系统工程。比如，产城融合要求产业与城市布局应高度协同、产业与城市功能应高度匹配，但是在建设过程中要达到这一目标殊为不易。但是我们追求的新型城市化必然是产城融合的城市化。因为产业是城市发展基础，城市是产业载体，两者不可分割、相互交织且共同前进。当前，要以旧城改造、城市新城建设、节点城市建设和产业园区（开发区）城市功能的拓展为重点，着力提升产城融合发展水平。
４、优质化的居民生活
优质化的居民生活，就是坚持新型城市化“以人为本”的核心要求，实现城乡居民有序平等享受城市文明，人身财产食品安全有保障、发展可预期，就业充分、物质财富充裕，空气、水等生态环境健康宜居，诉求表达和有序参与的机制广泛形成，城乡居民生活充满平等感、安全感、富足感、舒适感和认同感。近些年来，随着经济社会的发展，宁波城乡居民生活水平得到很大提升，但在城市化进程中对人的关注仍需加强，在改善民生上仍有不小的提升空间。比如，从收入来看，城乡居民收入差距逐年缩小但速度缓慢，南北区域收入差距仍然突出，农民人均纯收入中财产性和转移性收入比重较低。从公共服务供给来看，医疗、教育、养老、文化等优质公共服务资源尚不能完全满足居民生活需要，公共服务设施的城乡布局还存在失衡现象。此外，居民对生态环境、交通拥堵、食品安全等方面存在的问题反映日益强烈。面对人民群众的需求和呼声，应坚持将实现优质化的居民生活作为新型城市化发展的重要目标。
５、高效化的城市运行
高效化的城市运行，就是在法治城市的理念下，构建政府、市场、社会三者责任边界清晰、各司其职、互促共进的制度安排；完善财权事权相匹配的市域政府行政管理体制；健全协调、有序、可持续的政府服务长效机制，城市运行依法、规范、顺畅、效能。宁波外来人口众多，市域总人口超过１０００万，这就需要我们以特大城市的理念和视野来运行城市。特别从既往的城市化实践来看，由于体制上的原因，在城市运行的过程中，一些基础设施、公共服务设施、工作人员的配置往往是根据户籍人口来设置的，这就导致了供需不匹配；城市运行的法治化、属地化、精细化、文明化也仍有提升空间。而未来我们的城市应当是运行高效的城市，百姓安居乐业的城市。
（作者为市社科联秘书长、研究员）
