早报记者徐益平
等待近半年后，因一场空前的民间债务危机催生的“温州金融综合改革试验区”终于落地。昨天，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定设立温州市金融综合改革试验区。
根据获批实施的《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，此次改革主要有12项任务，包括规范发展民间融资、加快发展新型金融组织、研究开展个人境外直接投资试点等。
试验区“国家”抬头被去掉
这是温州继2002年成为中国唯一的金融改革试验区后，再次独享“金融改革综合试验区”名号。《方案》要求通过体制机制创新，构建与经济社会发展匹配的多元化金融体系，为全国金融改革提供经验。
“温州金融综合改革试验区的建立，可以为温州民间资本、民营金融机构合法、正规地进入金融领域，阳光化、规范化地从事金融活动创造有利的制度环境；有利于从根本上克服温州民资多而投资难、中小企业多而融资难的矛盾，从根本上消除产生民间借贷危机的制度根源，为温州实体经济的发展提供金融支撑和政策保障。”昨天，温州市经济学会会长马津龙在接受早报记者采访时认为，温州的局部改革试验对全国建立符合市场经济要求的金融制度和金融体系有示范作用。
与之前广为流传的版本相较，此次获批方案主要有两点不同，一是试验区名称中的“国家”被去掉——此前该试验区一直叫做“温州国家金融综合改革试验区”；二是曾被寄予厚望、也是温州极力主张的“利率市场化试点”并未出现在试点任务中。
余下内容中，最具亮点的是建立民间融资备案管理制度以及个人境外直接投资试点。“但无论如何，试验区的建立是中央决心打破金融垄断的强烈信号。”马津龙认为，与非垄断部门的改革不同，垄断部门尤其是金融部门的改革，没有从上而下的强制推动不可能实行，即使是局部性金融改革试验，没有中央政府特许也不可能突破，“倘若温州的改革试验得以成功，也许能对经济领域垄断体制的打破产生多米诺骨牌效应——在缺乏改革共识的当下，这是温州试验区的最大意义所在。”
10年前曾设“试验区”
“温州金融改革综合试验区”的设立动因，是去年下半年发生在温州的因高利贷而起的民间债务危机。
因这场史无前例的危机，2011年至今一年多，温州至少有10名从事高利贷的人自杀，200名以上企业主和放贷人“跑路”。银行不良贷款也大幅上升。来自温州银监局的数据显示，今年2月末，温州银行业不良贷款率为1.74%，已连续8个月呈上升态势，比去年6月末最低时的0.37%飙涨370.27%——而温州原本是全国不良贷款率最低的地区。
温州的危机迅速引起中央关注。去年10月4日，温家宝总理赴温州考察，对浙江、温州两级政府提出的建立金融改革试验区的思路，温家宝现场提示周小川、刘明康等随行官员给予重视，“可以再研究一下。”
此后，温州紧急起草《温州国家金融改革综合试验区总体方案》，希望通过设立“国家金融综合改革试验区”，将温州打造成全国“民间资本之都”，促使民间资本“阳光化”。该方案经浙江省政府研究完善后，于去年11月上报。今年3月12日的央行“货币政策及金融改革”记者会上，央行行长周小川在被问及方案进展时曾表示：“恐怕不应该挂‘国家级试验区’，可能不一定有这个抬头。”从昨天国务院常务会议透露的信息看，试验区的“国家”抬头确已被删去。
不过，对温州而言，试验区顺利获批显然比名称更重要。事实上，10年前，这座以民资丰裕著称的城市也曾独享此待遇。
2002年8月，时任央行行长戴相龙来温州调研5天，提出温州金融体制改革的设想。当年12月，浙江省政府和中国人民银行上海分行联合在温州召开“深化温州金融体制改革工作会议”，宣布温州作为全国唯一的金融改革综合试验区，正式启动新一轮金融体制改革。那次改革内容有6项，包括国有银行小额贷款营销“三包一挂钩”；利率市场化改革；改革农信社；改造温州城市商业银行；推动商业银行产品、服务创新，如推出个人委托贷款；政府组建2家中小企业投资(担保)公司，加大对中小企业支持力度。
“无论是侧重点、改革内容还是审批程序，两者都有很大区别。”人行温州市中心支行副行长周松山介绍，第一次侧重于金融业务方面的改革，此次侧重于地方金融体系、监管体系等体制方面的改革；审批程序上，上次改革是人总行同意设立，此次则是通过上报国务院审批；金融改革路径不同，这次是自下而上的要求，是由民间借贷危机引发的倒逼改革，上次则是顺势而为的改革，当时温州金融形势良好。
温州市经济学会会长马津龙认为，尽管最终未被冠以“国家级试验区”，“但必须注意到，此次试验区的重设得到中央政府及相关部门更为有力的支持。”
争议“备案制”
根据获批《方案》，温州金融综改区第一项任务是“规范发展民间融资”，包括制定规范民间融资的管理办法，建立民间融资备案管理制度，建立健全民间融资监测体系等。该任务直指温州民间债务危机之核心，尤其是“民间融资备案管理制度”。
“备案制是民间融资活动规范化不可或缺的环节。”浙江大学(微博)法学教授李有星说，备案制可以使政府部门和融资各方“心中有数”，保证民间融资合法性，使民间融资发展的同时得到规范、引导和监督。据了解，对此项制度，温州已先行展开探索，具体载体——温州民间借贷登记服务中心不日将挂牌营业。至今年1月底，温州共有各类民间融资相关机构1938家，其中融资性担保公司50家、典当行62家、非融资性担保公司117家、寄售行353家、各类投资公司1330家。
所谓民间借贷登记服务中心，是经核准，在一定区域范围内为民间借贷双方提供中介、登记等综合性服务的有限责任公司或股份有限公司。温州首家服务中心将以“温州市民间借贷登记服务有限公司”冠名，该市鹿城区总商会下属的22家民企将作为发起股东出资组建，初期注册资本500万元左右。
根据温州之前下发的《关于开展温州民间借贷登记服务中心试点的实施意见(暂行)》规定，试点初期，将依法登记注册、从事民间借贷撮合的投资(咨询)公司等中介机构先行进驻，引导依法登记注册并从事中介业务的非融资性担保公司、寄售行、旧物调剂行等机构入场进行登记管理。通过试点先行，逐步引导从事民间借贷的一般法人、自然人、其他组织等进场登记管理。同时，邀请公证处、会计师事务所、律师事务所、担保机构、银行结算等服务机构入驻，借助专业团队就民间借贷的合法性和风险把控形成配套服务体系，减少借贷双方的法律纠纷和借贷风险。
温州还为试点设立了若干原则，包括规避非法集资，实行借贷双方直接对接；杜绝高利贷，规范民间借贷利率操作；把控风险，执行完善的民间借贷流程；坚守底线，秉承中介职守。
不过，对民间借贷备案制的可行性，温州民间却持怀疑之态。温州方兴担保公司董事长方培林认为，民间借贷是有隐私的，“一登记就暴露了”。
这显现了备案制在操作层面的难题，包括怎样发挥登记备案制的作用、调动各方参与备案的积极性等。“备案制度核心之一是‘借贷双方是否有意愿登记’，这是推进借贷登记的一大考验。”马津龙认为。
对于争议，温州金融办主任张震宇表示，作为新鲜事物，民间借贷登记中心的制度设计肯定存在不完善，甚至蹩脚，“但试验总比不试要好。”
李有星表示，将民间融资活动纳入政府监管体系，不在于是否采取强制备案，而在于是否有好的制度设计，保证备案制主体愿意备案，如一味强行推行备案登记，很可能更多的民间融资再次被逼入“地下”。他建议，在备案制设计上，可采取部分备案主体豁免制度，如大额借贷登记备案、小额豁免。如此，政府部门既可掌握一定的民资流动，又不破坏原有基于地缘、亲缘的原始民间借贷方式。
个人境外直投重启
温州金融综改试验区的另一大焦点是“个人境外直投试点”。根据方案，将研究开展个人境外直接投资试点，探索建立规范便捷的直接投资渠道。温州将成为国内首个试点个人境外直接投资的城市。
据早报记者了解，去年7月，国家外管局、国办秘书局组成的调研组赴温州，了解的重点之一即个人境外投资试点。调研组对温州个人境外直接投资试点的态度是“充分肯定”。调研组表示，在当前宏观形势下，个人“走出去”应以疏为主，有必要适当放开个人境外直接投资，有序推进资本项目可兑换进程。
或许受此鼓舞，温州上报金融综合试验区方案时将“个人境外直接投资”作为“创新金融服务体系”的一项列入。
据了解，目前《温州市个人境外直接投资试点方案》已制定完成。与一年前的版本相比，主要内容基本一致。
根据《试点方案》，年满18岁的温州户籍居民，只要说明资金来源、投资项目合法证明等，就可向市商务局申请。经审查后，由国家外管局温州市中心支局放行境外投资。
《试点方案》规定，温州个人境外直接投资可通过新设、并购、参股等方式，在境外设立非金融企业，或取得既有非金融企业所有权、控制权、经营管理权等权益。不准投资设立境外特殊目的的公司；对涉及我国禁止出口的技术和货物以及能源、矿产类境外投资设定限制；不准在与我国未建交国家投资；禁止在特定国家或地区的境外投资以及涉及多国(地区)利益的境外投资。
试点期间，1个人1个项目不得超过300万美元，多个人1个项目不超过1000万美元，1个人年度总额不超过2亿美元。而国家外管局现行的政策是，中国居民每人每年换汇额度仅5万美元，个人不允许进行境外直接投资。
据了解，温州市商务局正充实拟开展个人境外投资的项目数据库，市海外投资服务中心已开始筹备。该局人士透露，试点第一年，计划发放个人境外直接投资总额2亿美元，“以后发放多少，将根据上年试点情况、具体政策要求而定。”
目前，温州有60万海外华侨，本土民间资金达8000多亿元，他们在海外投资热情一向颇高。据市外汇管理局数据显示，2011年温州境外投资额5352.7万美元，外汇资金汇出2139.04万美元，人民币境外投资176.7万美元，对外担保450万美元。
也有人担心，在温州民间资金链极为脆弱、频现“跑路”事件的背景下，试点个人海外直接投资会否引发资本疯狂外逃，令温州民间资本雪上加霜。对此，温州有关人士认为，由于《试点方案》限定极严格，资本外逃可能性很小；另一方面，为有效监管资金出境后真实流向，《试点方案》配套管理办法规定，投资者境外直接投资外汇资金收支，均应通过个人资本专用账户办理，账户开立、入账由外管部门核准，相关部门还会建立个人境外投资联合年检制度，了解境外企业真实运营情况，加强动态管理。
利率市场化试点“搁浅”
令温州小有失望的是，《方案》未提被其寄予厚望的“利率市场化试点”。有知情人士透露，“利率市场化试点项目，报到浙江省一级就被打回了。”
温州民间债务危机的病根之一即利率双轨制，资金不愿进入银行系统而四处投机逐利。所以，在金融综改试验区初始方案中，“利率市场化改革”是最重要内容之一。温州希望争取到率先在温州范围的地方法人金融机构中开展利率市场化试点，有限度地放开银行机构存贷款利率，缩小正规金融与民间金融的利率双轨制差距；各类贷款利率在人行法定贷款利率4倍内可自由浮动，借贷双方自行议定。
事实上，在温州金融30多年发展进程中有过多次利率改革。1980年，苍南县金乡农信社试行“以贷定存、存贷利率浮动”，迈出利率改革第一步。1987年，温州被确定为全国惟一的利率改革试点城市。2002年的“金融改革综合试验区”试点，利率市场化改革也是其中之一。“未获准利率市场化先行先试，是因为一旦温州实现利率市场化，那温州的存款利率肯定大幅上升，全国的资本有可能向温州集中，这显然是监管部门不愿意看到的。”马津龙认为。
2002年的试点中，由于信用社放开存款利率限制，可上浮30%，导致存款一边倒地流向信用社，引发其他金融机构强烈反对，在两年后被国家撤销。
“当前实施利率市场化的条件应该说基本成熟。”张震宇表示，问题是全国统一推进，还是先在条件成熟的部分地区先行先试，再逐步推开，“从固定利率到浮动利率，再到利率市场化的改革，是合理配置资源的关键性制度变迁。”