国务院批准宁波为"较大的市" 宁波有了地方立法权

市民代表在学校安全条例立法听证会上发表意见。

2007年11月28日，全市立法工作会议举行。

2003年8月16日，市人大常委会组织学校安全条例立法听证。

本报记者龚哲明 本报通讯员 肖子策

核心事件

　　国务院批准宁波为“较大的市”

　　1988年3月5日，国务院批复同意宁波为“较大的市”。从此，宁波拥有了立法权，宁波经济社会各项建设有了地方性法规、规章为保障，至今，我市已先后制定出台了86部地方性法规，根据形势发展变化废止了16部，并对30部法规共进行了37次修改或修订，宁波的发展如虎添翼。

　　宁波有了地方立法权

　　现实的需求和中央的关怀

　　立法工作屡创全国之先

　　1988年3月5日，是一个永载宁波史册的日子。这一天，国务院批准宁波为“较大的市”，宁波从此依法拥有了地方立法权，地方立法工作开始起航。

　　现实的需求和中央的关怀

　　1984年，党中央和国务院正式决定，宁波等14个城市享受沿海开放城市的优惠政策，成为中国对外开放的前沿地带。

　　当时，由于宁波尚未获得地方立法权，经济和社会发展的许多领域面临着制度短缺的问题，改革开放的成功经验不能及时地通过立法得到巩固和保障，经济建设中一些急需规范的利益关系也无法得到及时调整。另外，在招商引资时，外商对法规依据的缺乏、政策的连续性等都存在疑虑，在很大程度上对我市创建优良的国际投资环境构成了障碍。时任市人大常委会法工委办公室主任邬志桥说，拥有立法权已是当时宁波经济社会发展的迫切需求。

　　而拥有立法权的惟一途径就是按照《地方组织法》的规定，向国务院申请成为“较大的市”。要成为“较大的市”并不是一件简单的事情。国务院从1984年开始先后4次批准了19个城市为“较大的市”，宁波是1988年获得批准的惟一城市；其他一些经济发达城市如温州等，历经了近20年的努力，目前仍然未能如愿。

　　1984年8月1日，邓小平同志指示“把全世界的‘宁波帮’都动员起来建设宁波”。在邓小平同志的直接关心下，国务院专门成立了宁波经济开发协调小组，宁波的发展得到了国家和省各方面的支持。1987年10月21日，省政府向国务院请示，要求将宁波市列为“较大的市”。仅过了4个多月，国务院就批复同意宁波为“较大的市”。

　　喜讯传来，宁波的建设者欢欣鼓舞、倍感振奋。从此，宁波的经济社会各项建设有了地方性法规、规章为保障，宁波的发展如虎添翼。

　　立法工作屡创全国之先

　　宁波依法获得地方立法权后，立法机关首先就把本地经济社会发展中的突出问题作为立法重点解决的对象，《宁波市象山港水产资源保护条例》就是我市制定的第一部地方性法规。

　　在我市东南部有一条蓝色的港湾，海水如带状自东北向西南插入，这就是美丽的象山港。全港纵深60余公里，有59个岛屿，水域面积64万亩，海涂面积25万亩。有资料介绍，由于台湾海峡暖流和黄海冷水团水系交汇，又有沿港80多条河溪注入，象山港生态条件优越，浮游生物年平均量高于东海区，适合海洋生物的栖息繁殖和生长，港内有鱼类120多种，虾类30多种，蟹类近50种，贝类60多种，藻类40多种，是我国沿海不可多得的海水养殖基地。当时，象山港水域涉及5个县(市)区33个乡镇，有20余万人

　　靠渔业生活，但各种渔业纠纷不断，而且随着沿港工业的兴起，企业排污开始给水域环境造成威胁，沿线群众强烈要求有一个权威的规定来维护渔业秩序，保护水产资源。第一部地方性法规就是在十分急迫的呼声下诞生的。

　　曾参与这部法规制定工作的市人大常委会财经工委原副主任夏明炜感慨地说：“这一地方性法规犹如一把尚方宝剑，近20年都在护卫着美丽富饶的象山港。”

　　穿越20年的立法长河，我们看到，市人大常委会在立法中坚持从本市实际出发，在遵循与上位法“不抵触”原则的前提下，运用地方立法的自主性和创制性，重点解决本行政区域内突出的而国家立法尚未规定或不宜规定的问题。《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》、《宁波市学校安全条例》、《宁波市无居民海岛管理条例》、《宁波市预防职务犯罪条例》、《宁波市遗体捐献条例》、《宁波市精神卫生条例》……这一部又一部我市的地方性法规均属于在国内较早立法，且突出了经济和社会发展的需要，在现行国家法律框架下，具有鲜明的地方特色，体现了地方立法的必要性和针对性。

　　至今，我市已先后制定出台了86部地方性法规，根据形势发展变化废止了16部，并对30部法规共进行了37次修改或修订。法规内容涵盖了经济发展、市场秩序、资源管理、环境保护、教育科技、文化卫生、基层民主、城乡建设等各个方面，为推进依法治市进程、促进我市经济和社会发展，作出了积极贡献。

　　法治宁波，在立法规范下加速推进

　　20年来，市人大及其常委会不断规范立法工作，实行科学立法和民主立法，注重法规实施后的跟踪监督，加快了法治宁波建设。

　　目前，我市的民主立法和科学立法工作已逐步走上了规范化轨道。市十二届人大开始设立5个专门委员会，其中法制工作委员会还聘请了专家学者、法律界人士作为咨询员，建立和完善了专门委员会对法规草案的初审和统一审议制度，对一些涉及利益面较广或者涉及多个部门职责的法规案，尝试由专门委员会组织起草或委托专家起草。为了更广泛地听取民意，市人大常委会在拟定立法计划和立法规划项目库时，公开向社会发布通告，征集立法建议项目，做到从立法的源头上就让广大公众直接参与。在立法过程中，采用立法听证会这种方式，让广大人民群众对与自己关系密切的法规的制定发表意见建议，如近年来对非机动车管理、学校安全、公共汽车客运、征收集体所有土地房屋拆迁等法规草案都举行了听证会，收到良好效果。

　　在今年4月24日至25日举行的市十三届人大常委会第八次会议上，市人大常委会法工委提交了《宁波市学校安全条例》和《宁波市城市供水和节约用水管理条例》两个地方性法规的立法质量评估报告。这是我市拥有地方立法权以来，首次对所制定的法规作出立法质量评估。

　　以立法质量评估的方式对所制定的法规进行“回头看”，使我们更加坚信，今后宁波的地方立法工作一定会走得更加稳健，法治宁波建设一定会在立法规范下加速推进。

　　“较大的市”

　　有关情况

　　“较大的市”专指经国务院批准、拥有与省会(自治区首府)城市相同的地方性法规和规章制定权的城市，国务院先后四次批准全国19个城市为“较大的市”(包括后为直辖市的重庆)。

　　第一批(1984年批准)：唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、重庆(后升格为直辖市)。

　　第二批(1988年批准)：宁波。

　　第三批(1992年批准)：淄博、邯郸、本溪。

　　第四批(1993年批准)：徐州、苏州。

　　讲述

　　“有了立法权，感到肩上的责任更重了”

　　讲述人：袁春，时任市人大常委会法工委副主任

　　1988年3月5日，国务院批准宁波为“较大的市”，宁波从此依法拥有了地方立法权。消息传来，我们感到欢欣鼓舞。这种喜悦完全出自内心。

　　在没有立法权时，我们在工作中遇到过很多困难。如1984年10月宁波经济技术开发区成立后，需要制定一部相关地方性法规作为法制保障。但当时市人大常委会不具有地方立法权，只能请省人大常委会立法。《宁波经济技术开发区条例》于1988年5月18日经省七届人大常委会第三次会议通过后实施。

　　又如一些人民群众反映较强烈的问题需要依托法规的约束力才能解决，但在拥有立法权前对我们来说也是心有余而力不足。记得那时经常有老百姓抱怨菜场里水产品越来越少、越来越难买了，部分人大代表也在各种场合反映象山港这座重要渔港的渔业资源正在衰竭……当时的市水产研究所所长李庆坛曾形象地说，如今的象山港里能捕到的“带鱼像筷子、鲳鱼像铜板”。而且，港域内渔民争相捕捞，渔业纠纷不断，电鱼、毒鱼、炸鱼等酷渔滥捕事件频频发生，水产资源遭到严重破坏。针对这种情形，市政府当然可以出台相关政策予以干预，但政策不具有法的约束力，不能解决根本问题。面对这种情形，没有立法权的苦恼真是无以言表。

　　国务院批准宁波为“较大的市”后，市人大常委会立即派员去哈尔滨、长春、沈阳、大连等地取经，了解这些具有立法权城市的立法全过程，特别是立法原则、立法程序以及法规的体例编排、文字表述等立法技术问题。记得分管立法工作的市人大常委会副主任张立谟回来后在各种场合反复强调，人大有许多工作，但立法工作最重要，因为这项工作是其他党政机关无法替代的，制定法规是人大独具的职责和权力。一部地方性法规的重要程度远远超越其他行政措施，对经济社会发展的影响也更长远。

　　经主任会议研究决定，市人大常委会首次立法把眼光瞄准了当时亟待保护的象山港。这部法规的名称就叫《宁波市象山港水产资源保护条例》。当时，市人大常委会分三路进行调研，我也参与其间。我们的足迹从北仑峙头起，沿着象山港左岸进村入户，一直到达象山港终点宁海县。为了搞清楚象山港到底有多少鱼种，一年中何时应设禁渔期，禁渔界线应从哪里开始等问题，我们走进群众家里了解情况、倾听意见，还到渔船上与船老大攀谈，并请专家论证。

　　市人大常委会经过二次审议，1989年4月22日，市九届人大常委会第八次会议通过了这部法规，同年9月报经省人大常委会批准后颁布实施。法规规定了象山港域内鱼、虾、蟹、贝类的采捕标准，禁渔期，捕捞方法，水域、滩涂环境保护，渔政管理，以及奖励和惩罚事项等。

　　有了立法权，我们多年的愿望终于可以变为现实，但我也知道，这仅仅是一个开端，从此以后我们肩上的责任更重了。

　　点评

　　地方立法，发展的重要保障

　　市人大常委会法工委主任 刘晓明

　　宁波成为“较大的市”，依法取得地方立法权，这是宁波发展中的重大事件。20年来的地方立法工作，在摸索中不断进步。那一部又一部地方性法规，为我市经济社会发展起到了重要的保障作用。

　　如在遵循与上位法“不抵触”原则的前提下，充分运用地方立法的自主性和创制性，制定了一批适合我市实际需要、与国家和省法律法规相配套的地方性法规，在经济发展和市场秩序规范、民生保障和社会公共服务、生态市建设和资源保护、精神文明和政治文明建设方面，基本实现了“有法可依”，许多地方性法规在实施中取得了良好的效果，获得了有关方面和社会各界的好评。

　　又如遵循立法以人为本、保护最广大人民群众根本利益这一宗旨，把广大人民群众普遍关心的社会问题作为立法工作的重点，重视消除立法中的重义务轻权利、重权力轻责任、重管理轻服务的现象，防止立法的“部门利益”倾向。

　　今后地方立法工作将与时俱进，不断提高立法质量，使立法能够更好地保障经济和社会发展、保护广大人民群众的合法权益。