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■激越新篇
十七届三中全会,改革目光再次聚焦在土地上。
回首30年,敢为天下先的广东人在土地改革的征程上也是一次次率先摸着石头过河。建设节约集约用地示范省,广东再次走上改革创新的征途。
公开招拍挂
突出市场配置土地资源作用
1987年12月1日,深圳敲响了建国以来拍卖国有土地使用权的“第一拍”。当时媒体评论:“这是一次历史性突破,标志着我国的根本大法承认了土地使用权的商品属性,跨出了土地商品化、市场化的重大一步。”
随后,先行一步的广东从1998年起,在全国率先进行了土地审批制度改革,全面建立有形土地市场,全部新增经营性用地都要招标拍卖。这种土地秩序使用权的“阳光交易”既杜绝了国有资产的流失,为国家和权属人带来更合理的土地收益,又防范了土地批租领域的腐败。
2002年,国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》自7月1日起正式施行,令施行了15年的协议出让经营性用地政策退出历史舞台。同年12月,《广东省土地使用权交易市场管理规定》实施,将土地交易纳入法制化轨道。
市场配置土地资源的作用越来越突出,透明交易令土地升值。数据显示,2002年—2006年,全省出让土地面积达93.35万亩,价款1559.48亿元,其中招拍挂出让20.76万亩,价款1047.24亿元。全省共办理集体建设用地使用权流转2100宗23276亩,涉及金额20亿元。
集体建设用地流转
让农民以土地权利分享增值成果
广东人勇于创新的动力总是来源于实践中碰到的难题。正如当年深圳土地第一拍是为了解决城市建设资金的难题一样,集体建设用地流转也是广东为解决发展用地遇到的难题的创新之举。
事实上,与我国早期的包产到户改革一样,广东《集体建设用地流转办法》的出台,也是顺应农村土地市场自发发展现实的制度创新。1990年代以来,珠三角的农民就已经直接将土地出租给他人创办企业或兴办市场。为了避开法律的限制,由集体经济组织申请用地办企业,实际上企业创办人是本村或外村的企业家,在得到地方政府的合法许可后,集体经济组织再与用地方私下签订土地使用权租赁、转让合同。
这种私自流转的现象在农村普遍存在,而且在数量和规模上有不断扩大的趋势。据统计,在珠三角地区,这种私自流转农村集体非农建设用地的面积,已经超过集体建设用地的50%,而在广东珠三角以外,这一比例也超过了20%。由于这种自发的土地交易行为与现行法律冲突,近年来用地企业与集体经济组织和农民之间纠纷不断,诉讼增多。
堵还是疏?广东大胆创新,采用疏的办法,将其纳入法制化轨道。
2005年10月1日起,在顺德试点的基础上,广东在全国率先在全省范围出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》,广东省农民手中的农村集体建设用地可与国有建设用地一样,按“同地、同价、同权”的原则,通过招标、拍卖、挂牌等方式进行交易。各界评价这是“一项探索性立法,开创了全国的先河”,“办法的出台在某种意义上可以算是一次土地革命”。
农民以土地权利参与工业化和城市化进程,分享土地增值的成果。在南海、顺德、东莞的村庄,农民集体出租建设用地每年可以获得数百万元租金,每个农民每年可以分得数千元。随着土地租金的提高,集体和农户的土地收入还有增加的趋势。
土地资源告急怎么办?
建设节约集约用地示范省
随着工业化和城镇化进程的加速,按广东经济发展的需求测算,今后几年我省每年需新增建设用地40万亩以上,而国家每年给广东的指标只有20多万亩。一方面要加快发展,一方面土地资源告急!土地“瓶颈”的制约成为广东经济前行路上的“拦路虎”。矛盾如何解决?
2008年3月,全国“两会”期间,温家宝总理在人民大会堂广东厅殷殷寄语,希望广东加大改革创新的力度,创建节约集约利用土地的示范省。为全国探索新的经验,走出一条保护资源、保障发展“双赢”的路子。
广东现在绝不是无地可用,关键是如何用好地。省国土资源厅厅长招玉芳表示,虽然说土地资源是有限的,但我们坚信,节约集约用地、提高土地利用效益是无限的。我们将通过“三旧改造”,盘活闲置土地、废弃地,围海造地,提高用地效率。通过完善用地的各项控制指标,提高用地准入门槛,促进产业结构的优化升级；探索建立节约集约用地评价体系和节约集约用地考核制度,加大土地取得、使用和保有成本。
一系列促节约集约用地的真招实招陆续出台。在“双转移”过程中,实行产业转移园区单位面积投资强度最低标准,推广多层标准厂房建设,提高土地使用效率。
全省闲置的近50万亩土地和200多万亩低效用地也进入了决策层视野。除了“释放”银行抵押的存量土地外,还将采取收取土地闲置费、限期开发、调整使用、依法收回等措施,提高土地闲置浪费的风险成本,促进闲置土地的开发利用。
节约集约用地的成效已开始显现,近五年,广东新增亿元生产总值新增建设用地比上一个五年下降62%。全省单位土地生产总值从2002年的751万元上升到2007年的1702万元；5年间,土地产出率提高了1.27倍。广东省土地利用效益居于全国前列。
目前,《建设节约集约用地试点示范省工作方案》已经省政府审议通过后上报国土资源部,争取尽快上报国务院审批。建设节约集约用地示范省,广东再次走上改革创新的征途。
■专家点评
农村土地变“活”水到渠成
刚刚落幕的党的十七届三中全会,一系列改革信号均显示,农村土地将变“活”起来。而“活”的方向之一,就是让农村土地在有限的条件下能够产生适度规模经营,产生规模效益。新一轮农村土地改革酝酿破局。原中国土地学会秘书长黄小虎认为,农民对于土地财产权的呼唤,是深化市场经济改革的呼唤。中共十六大以后,中央明确提出对农民和农村要采取“多予、少取、放活”的方针,明确提出现在已经到了“工业反哺农业,城市支援乡村”的阶段,明确提出应当扩大农民的财产性收入。中央的声音与农民的呼唤息息相通,解决这个问题的时机已经成熟了。
现代农业要求适度扩大土地经营规模,这就要靠承包经营权流转来实现,所谓减少农民才能富裕农民。改革的条件已基本具备,改革时机已日趋成熟。
专家对农地承包经营权的流转有喜有忧。喜的是可以借此实现传统农业向现代农业的转变；惧的是如果搞不好,可能会产生大批“无地、无业、无保障”的“三无”农民,进而引发许多社会问题。
农民脱离土地的前提,一是社会分工发达,农民在农业之外有稳定的就业,农业不再是其生活的主要来源；二是农民转换身份之后,有充分的医疗、就业、养老等社会保障。
与20年前乃至与10年前相比,通过承包经营权流转实现农业适度规模经营的条件,更加成熟了。在这过程中,会有更多的农民切断与土地的联系,转变为市民。为了推动这一进程,应当考虑放开承包经营权的抵押,使那些仍在务农并扩大了土地经营规模的人,能够以手中的土地为融资手段,解决生产资金不足的困难,顺利发展农业生产。放开以后,可能会出现少数因经营风险而无力还贷,被迫失去土地的情况。专家建议,对此,可出台相关的规定与社会保障措施,相信可通过制度保障来解决。
■穿越30年
1978——1987年农村土地承包全面铺开
1978年12月的一天晚上,小岗村18位村民秘密签下了分田到户、自主生产的“生死契约”,拉开了波澜壮阔的中国农村改革的序幕。1981年底,分田到户、包产到户等不同形式的农业生产责任制在全国农村90%以上的生产队建立起来。
在本世纪初,广东的农用地流转面积已经达到255万亩,占全省耕地面积的7.93%。土地流转方式包括转包、转让、互换、小调整、入股、租赁等多种方式。
1987——2005年经营性用地公开招拍挂
1987年,深圳土地第一拍迈出了土地市场化的第一步。
2002年,国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》自7月1日起正式施行,令施行了15年的协议出让经营性用地政策退出历史舞台。同年12月,《广东省土地使用权交易市场管理规定》实施。广东从1998年起,在全国率先进行土地审批制度改革,全面建立有形土地市场,全部新增经营性用地都要招标拍卖,进场“阳光交易”。
2005——2008年集体建设用地流转
2005年10月1日起,在顺德试点的基础上,广东省在全国率先在全省范围出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》,实现农村集体建设用地与国有建设用地“同地、同价、同权”,专家评价“这是一项探索性立法,开创了全国的先河。”
专题撰文:本报记者 陈韩晖 通讯员 张晓锋
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