应当格外注重制度的有效性

　　●需要制定、加强和完善的制度都不是凭空想出来的，而是现实所呼唤的，是有着社会需求的。要满足现实的社会需求，制度必须具有有效性，也就是管用，否则，制度再多，也不能应对社会现实，起不到引领、约束、规范的作用

　　●不少制度的价值取向是很明确的，但却停留在宣示某种理念、鼓励和促进某些做法上，约束力很弱。在制定、加强和完善各项制度时，应当着力于增强制度的约束力，以期实现或者接近依靠制度使“好人不会变坏”、“坏人干不成坏事”的目标

　　●有了制度却不执行，其危害很大。它实际是对权力滥用的放纵，也是为腐败的滋生和蔓延提供条件。同时，还将带来一些短期难以治愈的弊病。要实现制度的预期，制度的强制功能、惩处功能和教育功能是不能偏废的

　　十七大对依法执政、加强制度建设提出了一系列要求，具体要求建立、加强和完善的制度等多达20多项。制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，是现代社会运行的基石。经济和社会的全面发展和进步，依法治国方略的实施，使制度的重要性日益突显。需要制定、加强和完善的制度都不是凭空想出来的，而是现实所呼唤的，是有着社会需求的。要满足现实的社会需求，制度必须具有有效性，也就是管用，否则，制度再多，也不能应对社会现实，所发挥的功能至多只是花拳绣腿，起不到引领、约束、规范的作用。为了增强需制定、加强和完善的各项制度的有效性，有必要对以往制度的实施情况作认真分析，有针对性地解决存在的问题，使制度真正达到设计时的预期，收到良好的效果。

　　制度实施的情况不理想，是较为普遍的现象。近年来，一系列的腐败案被查处，在反思产生腐败的原因时，来自不同群体的意见都提到，有些权力摆脱了制度的约束，也就是说，制度没有得到很好地执行，制度的作用没有得到应有的发挥。

　　制度一定意义上是限制人们的行为自由的，而人都有趋利避害的特性，因此，“上有政策、下有对策”成为很普遍的一种社会心态。也就是说，凡是制度，都可能遭遇人们挣脱限制的冲击，期望被限制的人都自觉遵守制度是不现实的。事实上，我们在制定制度时，对这方面的问题往往考虑得不甚充分，很多时候将制度得到执行的希望寄托在制度监管对象的自觉性上，期望靠他们自律来实现制定制度的初衷，解决现实中存在的问题。其实，如果自律可以解决问题，制度就不是很必要的了。要实现制度的预期，制度的强制功能、惩处功能和教育功能是不能偏废的。因此，在反思制度没得到真正实施的原因时，除了指出人们缺少遵守制度的自觉性之外，应当更多地关注制度本身，减少制度自身的缺陷。

　　当前，应当注意增强制度的约束力。不少制度的价值取向是很明确的，但却停留在宣示某种理念、鼓励和促进某些做法上，约束力很弱。于是，会出现“管住了老实的、撑死胆大的”的结果。这样的制度虽有却近乎于无。现在，在制定、加强和完善各项制度时，应当着力于增强制度的约束力，以期实现或者接近依靠制度使“好人不会变坏”、“坏人干不成坏事”的目标。

　　制定制度时，应当顾及制度实行的各种条件。比如，我们有了财产申报、重大事项申报等制度，乍一看，这些制度很先进，可是，随着腐败案件的查处，人们发现，被查处官员所申报的情况与查实的情况完全不符，而对他们的查处并不是源于他们的不实申报。现实生活中，不如实申报，的确鲜有承担什么后果的。这种状况与颁行这两项制度的初衷是很有距离的。平心而论，这两项制度是好的，问题在于，实施的条件还不够完备，如果能与现代化手段相结合，真正做到实名制、终身一人一号、减少现金支付、所有交易行为上网等等，肯定将有力消减申报中的不实成分。目前，尽管电子监管手段尚不完备，但只要创造一定的条件，这两项制度仍有可能实现设计的初衷。比如，将申报的内容在一定范围内公示，让申报置于社会的监督之下，该项制度的有效性便会大大提高。官员申报的情况不公开示于人，这就使得原本期望的警示作用、威慑作用大打折扣。如果申报的情况旁人(包括知情人)无从知晓，很难启动党内监督、行政监督等各种监督，社会监督、舆论监督的作用就更难发挥了。

　　制度需要相互衔接和配套。经验告诉我们，单靠一项制度，要解决一个领域问题或者一项痼疾，几无可能。现实社会出现的很多问题，成因很复杂，相关因素很多，需要综合治理，一项具体的制度单打独进效果很有限，因此，制度配套、相互衔接和协调非常重要。事实上，我们时常看到，由于政出多门，部门之间对同一事项存在不同的认识，所制定的制度不尽一致，作用往往相互抵消。这样的情况不仅发生在部门之间，甚至发生在与国家政策、相关制度的协调方面，比如，对国务院清除的行政审批事项，地方的一些部门想尽办法予以保留，造成制度的上下脱节。此外，像招投标制度、政府采购制度等，实行的效果都没有达到制定时的预期，究其原因，也与缺乏制度的配套和协调有关。

　　还有一个现象也很值得关注。现在强调制度创新，于是大家对制定新制度很有热情，想出很多招术来，有的把题目做得很抓人眼球，可是仔细一琢磨，发现其实并不是什么创新，有的则是把以前好的制度轻易地抛弃了，就像“狗熊掰苞米”一样，摘一个、扔一个。就现状分析，我们在让现存的制度真正发挥作用方面，做得远远不够，很多既有的制度没有很好执行甚至形同虚设。强调制度创新，不是简单的弃旧图新，真正的制度创新应当着眼于对体制机制的革故鼎新。

　　凡是制度，在设计时一定要考虑配备好执行的力量。制度出台后由谁执行、怎么执行、执行的经费怎么落实等问题，在制定制度时就应当解决。有的制度颁行后没有起到应有的作用，与这些问题没有得到很好的落实有关。当一个矛盾突出时，在上级的压力下，各部门之间协同动作的可能性比较大，可是当压力缓解后，则可能出现相互推诿的情况，给制度的执行带来负面影响。制定制度时考虑这些问题，是从源头上改善制度执行不力的情况。

　　有了制度却不执行，其危害很大。它实际是对权力滥用的放纵，也是为腐败的滋生和蔓延提供条件。同时，还将带来一些短期难以治愈的弊病，因为，它将造成人们漠视制度的心理，并进而漠视一切规则，延宕实现法治的进程。

　　制度是面向众人的，需要大家遵守，需要大家共同行动使其真正发挥作用，因此，必须体现众人的意愿。制度建设的过程应当是倾听民意、集中民智的科学决策过程，是公众参与的民主过程，如果这样进行制度建设，制度的合理性会提高、可操作性会增强，制度的有效性也一定会增强，制度得不到执行的情况将会改变。(沈国明/上海市人大常委会法工委主任、上海社会科学院研究员)