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医保“第三张网”启动
全国城镇居民医保工作会议7月23日在北京京西宾馆召开，部署在全国范围内开展城镇居民医保试点的工作。
由国务院召开的这次会议为期两天。
参会的有各省、市、自治区的主管负责人，他们将领回各自省区的“城镇居民医保国家试点”名额，然后按照新出台的《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》(下简称《试点意见》)，动手编织医疗保险制度的“第三张网”。(据媒体报道，包括郑州、长春、哈尔滨等在内的大部分省会城市和无锡、上饶等79个城市都将作为试点城市启动城镇居民基本医疗保险工作。)
此前，医疗保险制度已经织起了两张大网——在城市，城镇职工基本医疗保险覆盖了约1.5亿名城镇职工；在农村，新型农村合作医疗对农民医保有了制度安排。唯有城镇的非就业人群，如职工家属、老人、儿童、学生等成为医保制度最后的“真空地带”。这次，城镇居民医疗保险将把这些人纳入进去。
据了解，《试点意见》明确规定政府财政要对试点地区居民参保缴费进行补贴，对试点城市的每个参保居民每年按不低于40元给以补助，对特殊困难人群的个人缴费还将给以进一步资助，以此提高城镇非就业人群对医疗服务的购买能力。
每人补贴不低于40元
从1994年开始，经过13年的努力，在城市，职工人群的医保制度已经明确了企业和个人分担机制。而职工以外的非就业人群由于没有“单位”和雇主而一直成为医保制度的“漏网之鱼”，他们中的大部分人又恰好属于经济上困难或弱势的人群。
为此，这次出台的《试点意见》，最引人注目的核心点就是明确了政府财政必须在城镇居民医保筹资体系中承担责任，对这些特殊群体给予基本医疗保险补贴。
此前，在各地进行的自发试验中，地方政府普遍建立了补贴机制。补贴办法分为两种：一种是对困难人群定向补贴，另一种对参保者给予普遍补贴。
据有关人士透露，此次国家试点方案中的政府补贴吸取了地方的上述经验，采取普遍补贴和特定补助相结合的办法，并划分了三个补助层面。
首先，对试点城市的参保居民，政府每年按不低于40元给以补助，其中，中央财政从2007年起，每年通过专项转移支付，对中西部地区按人均20元给以补助。东部地区参照新农合适当补助。
居民在拿到政府补助后，还需要缴纳个人缴费部分。之前各地的自发试验中，居民个人缴费标准基本在50-200元之间。鉴于这部分个人缴费对于城镇一些困难群体而言仍是个不轻的负担，因此在这次的国家试点方案中，政府在确保获参保居民人人获得不低于40元补助的基础上，还将进一步向特殊困难人群倾斜，由政府财政再补助特殊人群的个人缴费部分。
具体标准为：对于低保、重度残疾、学生儿童所需的家庭缴费部分，政府按每年人均不低于10元补助，其中，中央财政对于中西部特定困难人群按人均5元给以补助。
对于其他低保对象和丧失劳动能力的人，60岁以上的老年人的家庭所需缴费部分，政府每年再按不低于60元标准给以补助。其中，中央财政给中西部按人均30元补助，东部地区参照新农合适当给以补助。
据透露，以上是原则性安排，具体的补助方案将由财政部会同劳动和社会保障部、民政部等部门进一步研究后出台。
除了明确政府补贴标准，试点方案的另一个关键点是要界定“城镇居民”的范围，即哪些人参保可以得到这40元补助？
据有关人士透露，此次中央财政补助国家试点地区“城镇居民”大致包括老人、儿童、学生、城镇非就业人员等，但可能不包括城镇灵活就业人员、农民工、困难企业下岗职工等。
《试点意见》还对其他具体制度设计如个人缴费标准、保障水平和报销比例等作出了规定，也不再提备受争议的“个人账户”。各地可根据本地经济发展水平和社会条件，灵活地进行相应的制度安排。
据了解，除了三个直辖市北京、上海、天津没有被列入国家试点外，全国其余的省、市、自治区都有国家试点布局，其中，大多数省会城市都被列入试点，每省大致都有两到三个城市被列为国家试点，全国试点总共约有80个。
根据规划，试点从2007年下半年开始，2008年推广，要覆盖80%的城镇居民，预计到2010年实现全覆盖。
试点操作面临挑战
《试点意见》对城镇居民医保只作了原则性的规定，被列国家试点的地区在具体政策制度制定中还面临着不小的挑战。
由于城镇居民医保仍采取自愿参保原则，不是强制性保险，这样就首先面临参保动力的问题，即如何调动居民参保的积极性。
一项医保制度的成败，一个基本的评估指标在于参保人数的多少，无论是缴费额还是医保待遇的确定，都与参保人数密切相关。比如这次被列为国家试点之一的长春市在2006年5月启动了居民医保试点，参照职工医保住院率和人均费用测算，参保人数至少要达到10万人，方案才可运行。同时，长春市考虑到居民普遍经济条件薄弱，规定每人总体缴费基数标准为200元左右(包括个人缴费和政府补贴)。
而这次国家试点中，中央财政和地方财政共40多元的补贴力度，按上述算法，意味着试点地区个人缴费需达到160元左右，这对居民参保是否具有吸引力还有待观察。
“城市卫生费用普遍高于农村，筹资水平和保障水平也应该相应高些。”一位长期从事城镇居民医疗保险研究的专家分析，如果城镇居民医保和职工医保保障水平相差太大，会降低制度的吸引力。
据了解，北京市在今年开展的“一老一小”城市居民医保中，城镇老年人大病医疗保险筹资标准是每人每年1400元，其中个人缴纳300元，财政补助高达1100元。“这样的补贴力度难以普遍推广，但仍不失为提高制度吸引力的一个尝试。”上述专家认为。
此外，还有一个更为迫切需要解决的问题是，以各地的医保经办机构的能力，能够应对如此大范围的“医保扩面”？
据中国医疗保险研究会数据显示，目前全国医疗保险经办机构共有2100多家，实际在编工作人员近3万，每个管理人员平均管理服务对象达5000人左右，人均工作量是欧美国家的2倍。
而按照劳动和社会保障部“十一五”规划纲要，到“十一五”末，城镇居民医保覆盖人数将达到3亿。如果按现有的经办能力，每位管理人员服务对象将达到1万人。“医保机构将不堪重负。”中国医疗保险研究会会长王东进表示。
相比城镇职工医保由单位集中组织和管理，城镇非就业人群的分散性和流动性更增添了医保管理的难度。
现代社会中的人的流动性大，身份随时可能发生变化，那么，以身份划分的三种医保制度——城镇居民医保、城镇职工医保、新农合，在出现参保者身份变化时又当如何协调，这是摆在试点地区面前的一个难题。
低水平医保倒逼新医改
城镇居民医保建制，意味着覆盖社会全体人群的医保制度的全面建立。多数专家都高席评价此举在“制度安排的公平性上的意义”。
“这次城镇居民医保采取普遍补贴的方式，体现了国家卫生筹资方式的转变。”一位业内人士在分析这次的试点方案时说，中央财政直接向所有参保居民提供补贴，而不仅仅是面向困难人群，这体现了国家财政投向转变的趋势。
但40元的补助水平并不高，这个保障仍是低水平、保基本，对于“看病贵、看病难”的长期矛盾，仍不能从根本上得到缓解。
鉴于城镇居民医保筹资和保障水平不高，引导居民到基层就医，发展社区卫生服务，才能最大程度缓解城镇居民看病负担。也就是说，社区卫生服务体系建设必须要跟进。
中央高层显然注意到了这一点。7月21日，国务院总理温家宝调研北京医保工作时，强调“建设社区医疗卫生服务体系和建立城镇居民医疗保险制度是整个医疗改革的重要组成部分”。
“医保制度全面铺开，就会倒逼医疗体制改革。”全国城镇居民医疗保险办公室一位人士表示，公立医院要生存就要争取医保定点，医保提供了一个很好的竞争空间，能够促动相应的医疗卫生体制改革和药品流通体制改革，为新“医改”开启前奏。
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