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作者:宁波市国土资源局江东分局课题组
2005年9月1日
从宁波的城市形态发展来看，三江片的建设，长期以来是在粗放型的经济增长方式驱动下，以母城为中心向外蔓延。这种建设模式，不仅速度慢、成本高，而且带来了“城中村”、无穷尽的城乡结合部等系列问题。建设新城则成本低、速度快、品位高，可以有效地弥补老城区功能上的欠缺，疏解老城区面临的人口、住房、交通和环境等问题，从而实现老城与新城的功能互补和共同繁荣。为了实现经济增长方式的转变，同时考虑到宁波的城市要在未来十年抢占城市之间综合实力竞争的制高点，宁波市政府作出了建设东部新城的战略选择。
一、加快启动东部新城建设的必要性和紧迫性
城市化是人类社会发展的必然过程，是社会进步的表现，是经济发展的动力。城市化水平是衡量一个地区经济社会发展水平的重要标志。只有加速城市化进程，才能加快现代化步伐，这是当今世界经济社会发展的普遍规律和成功经验。所以说实施东部新城开发战略是宁波城市发展的有效载体，是提升宁波城市竞争力的有效途径，也是宁波现代化建设的必然要求。它将有效增强中心城市功能，扩大中心城区规模，构筑宁波现代化大都市框架，对宁波的城市发展有着重大的意义。首先，东部新城的开发建设能迅速扩大宁波城市规模、提高城市化率。今后五年，宁波的城市化率将从现在的55%提高到60%以上，中心城区建成区面积扩大到180平方公里。其次，它对于完善城市功能，提高宁波城市品位，塑造城市形象具有直接的促进作用。东部新城建成后，能有效缓减目前中心城区人口过度集中、建筑密度过大、建设成本过高等难题，从而根本上改变宁波城市建设档次不高、功能不全的局面。另外，它对于促进城市空间布局和形态结构的调整意义重大。东部新城位于宁波六个区平面框架的核心，是宁波未来城市构架的几何中心，它的建设将有效地集聚和优化配置要素资源，带动三江片、东钱湖片、鄞州中心片区、北仑片、镇海片的共同发展，迅速形成宁波现代化大都市的框架。
根据宁波城市总体规划，要在近期初步形成东部新城框架，但目前东部新城的建设已相对滞后。随着全球经济一体化和市场化进程加快，沿海地区出现了普遍的城市繁荣，长三角各城市经济增长加速、城市化建设普遍加快以及经济同构性的日趋严重使竞争进一步加剧，这些都给宁波造成巨大的竞争压力和严峻挑战。如果东部新城区建设过慢，将直接影响全市经济社会发展和现代化大都市建设的大局，使之在激烈的竞争中处于不利地位。时不我待，形势发展迫切需要我们抓住当前有利时机，尽快启动东部新城建设。
二、加快启动东部新城建设应处理好几个关系
1.妥善处理好东部新城开发与江东发展的关系
东部新城区与江东区的发展是一个互补性、互动性很强的紧密结合的系统。从地理位置上看，你中有我、我中有你。整个东部新城区在江东规划控制面积达12.6平方公里，超过了江东区总面积的1/3，而东部新城的核心区更是大部分在江东。从功能定位上看，东部新城区将主要发展商务金融、科技信息、会议博览、公共文化、城市管理等城市职能，并配套完善商业服务、生活休闲等功能。这一功能定位，与江东区基于宁波构筑现代化大都市发展目标基础上提出的建设现代化新中心城区的目标定位也是相一致的。服务、服从于宁波城市建设大局，支持好、服务好、保障好新城建设也是城区政府义不容辞的责任，而要做到更好、更有效的服务必须增强江东的配套服务功能，提高江东的经济社会发展水平，努力形成两者之间的良性互动、共同发展。
在过去较长的一段时间里，江东区作为宁波城市总体规划重点发展的地区，服务服从于城市向东发展战略，围绕让城市大起来、功能全起来、环境美起来、品位高起来的宁波建设总体要求，配合宁波发展大批重大项目的建设，做出了重要贡献，但也被征用了大量的土地。仅从2000年至2003年10月近3年时间里，江东区的耕地面积由15820亩减少到7395亩，缩减了一半以上。同时，由于世纪大道以东规划为宁波东部新城，东北部为宁波科技园区发展用地，使得江东区的发展空间受到极大制约，基本上已无自己支配的空间。致使大批企业由于没有发展空间，只能搬迁到区外求发展，严重影响了江东区的生产总值和财政收入。因此，在东部新城区开发中，应充分考虑东部新城区与江东现代化新中心城区的功能定位、功能配置等的衔接，充分调动当地政府参与东部新城建设的积极性，妥善处理好两者之间的关系。
为此，对东部新城的开发，建议采取“市、区二级政府共建”原则，努力实现两区发展共赢。一方面，江东区要积极配合市里在东部新城实施的项目建设中做好征地、拆迁安置和各类社会事务管理工作。另一方面，要妥善处理好一系列涉及市、区二级利益的矛盾和问题。完善“两级政府、两级管理”体制，更好地发挥城区政府的积极作用。市级政府抓大政方针，抓综合协调，抓检查监督，城区政府则在服务全市建设大局的前提下，充分发挥主观能动性，抓好贯彻、执行和实施工作。这样才能充分激发城市发展的生机和活力，形成促进城市发展的合力。
2.妥善处理好新区开发与江东区土地资源优化配置的关系
新城开发有两种类型：一种是在大城市或特大城市外围，是具有完善的城市功能的独立城市；另一种是在大城市或特大城市边缘发展，是大城市或特大城市组成部分，承担大城市或特大城市的部分功能，宁波东部新城显然属于后者。新城与老城应该功能互补，这样才能实现共同繁荣。宁波东部新城作为老城功能和人口得以疏解的最直接的先导地域空间，将和老城一起通过合理的功能划分和匹配，形成协同集成、综合互济的城市整体空间布局。它引导老城的部分功能、人口、产业向其转移，藉以缓和已经出现的或即将产生的城市人口、住房、交通和环境等方面的压力，减缓社会问题的产生，弥补公共设施不足，降低旧城更新费用。引导宁波城市人口不断增加，并在住宅、就业、社会文化方面提供相对优越的环境。通过多方面的区位选择，有效、集约地利用土地，使城市发展与土地的保护、开发以及户外游憩等政策紧密结合起来。
江东区作为联系东部新城与老城区之间的枢纽，起着承上启下的重要作用。东部新城的开发只有强化与江东区的功能、交通、景观视觉等的联系，接受老城区的功能辐射和带动，实现资源整合和共享，才能发挥公共资源的最大效益，避免出现重复建设所造成的浪费，促使其更快发展。因此，对江东区现状土地资源，应充分调动城区政府的积极性和主观能动性进行优化配置，实现与新区开发相协调。在运作模式上，可在保持原有土地性质、权属不变的前提下，着力构建由市里控制所有权，城区政府负责招商和具体操作，市、区两级共同按照规划确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程等技术手段，对城市土地利用状况进行调整改造、综合整治，提高土地集约利用率和产出率，提升城市的质量和品位，实现“双赢”。为更深地参与土地开发，还应借鉴外地经验，旧城、旧村改造地块全部由城区政府负责招商。
3.妥善处理好经济发展留用地的落实工作与科学使用、管理工作的关系
自2000年以来，江东区已征用土地7000多亩，为了有一片安身立命之地，2001年底以前国家征用建设项目土地未返还留用地的村，以及土地基本已被征用但人口众多的村，强烈要求核补10%留用地。其它土地被征用的村(如东部新城开发所涉及的邵家、张隘、王家园、松下、柳隘5村)要求尽快确定留用地指标数和具体地块。但到目前为止大部分村留用地仍未得到落实。留用地的落实工作是广大农民翘首以待的惠民工作。留用地落实的快慢，直接关系到农民的切身利益，影响征地拆迁工作的顺利进行。要加快留用地的落实，须做好以下几个方面：一是尽快做好留用地基数的核实和确认工作，并及时上报到市国土资源局建立台帐，以便市国土资源局确定留用地指标和做好审批工作。二是各相关部门要密切配合，理顺关系，尤其要做好市规划局、市国土资源局、街道和各村之间的衔接和协调工作。三是市规划局要以开拓性思维解决潜在的矛盾，在可能的情况下，尽早确定留用地的具体地块。只有加快留用地指标及具体地块的落实，消除农民怀疑、焦急、不安的心态，使农民吃下“定心丸”，才能积极参与旧村改造，努力发展村集体经济，维护社会的安定团结。
使用好、管理好经济发展留用地，事关被征地农民的切身利益。为使其发挥出最大的经济效益和社会效益，政府各有关职能部门要做好留用地的规划工作，努力为其开发使用排除障碍，同时还要加强对它的管理和监督。具体要做好以下四方面的工作：
统一规划，合理安排。村发展留用地必须服从土地利用总体规划、城市建设规划和国家产业政策，根据发展优势产业、发挥最佳效益的原则，对全江东区的留用地实行统一规划、合理布局，打破原来村界，在空间上凸现点、线、面组合布局，在功能上突出鲜明特色，形成整合优势和辐射效应，使留用地便于开发经营和达到高效利用率。对于占地面积少、本村有合适的土地适合发展且符合规划的项目宜在本村安排；对占地面积大，需要一定规模和集聚效应拉动的项目则宜集中安排。
严审项目，多种经营。留用地的用地项目必须符合“三个有利于”，即有利于街道、社区(村)级集体经济的发展壮大，有利于所在地经济社会的可持续发展，有利于投资经营者的利益。以坚持集约利用土地，提高土地利用率和产出率为原则，在投资人申报立项的基础上，由区发展计划与经济、国土行政等部门择优选择后报区人民政府审批确定。在项目审核过程中要严格把关，控制占地面积大、污染重、效益低的传统型项目，优先发展占地面积小、污染小、效益高的都市型项目。
为使项目得到良好经营应着重抓好以下两个方面工作：一是实现经营项目多元化。少建低档次的工业企业；适当建设可用于租赁的标准化厂房；多建高档次的集酒店、旅游、休闲、观光为一体的三产企业和专业化、聚集型的成片市场。二是实现经营方式多样化。留用地可以采用自行经营、承包经营、租赁经营、合作经营、指标变现和资产入股等多种形式。
加强引导，控制转让。政府应加强对留用地项目产业投向以及经营管理过程中的引导：一是与招商引资部门沟通，配合引进符合城市功能定位要求、有发展前途和市场潜力项目；二是政府部门要做好各项服务工作，提供市场信息，构建吸引人才机制，引进高层次管理人才，创造良好的软环境；三是加强对村领导干部的思想教育工作，培养敢闯、敢干、敢挑胆子的精神，增强管理好集体资产的魄力。主要是避免由于决策失误和不良经营管理造成开发项目的不良运作或亏损，使农民对集体经济失去信心，迫使要求留用地转让或变现。为保障被征地人员生产生活，留用地应坚持“发展”用途，原则上不得转让。根据村现实经济条件，确有需要，如个别集体经济薄弱村为解决农民的基本养老保障和医疗保障，可对已投资开发的留用地转让或规划红线确定后的留用地指标变现和转让，但要明确指标转让的限制条件及转让最低价格，避免出现短期行为。指标变现及转让必须经所在社区(村)合作经济组织三分之二以上成员或者成员代表同意，并经所属街道和区国土行政主管部门审核，报区人民政府批准。指标变现及转让的留用地统一由区人民政府指定的土地储备机构收回。强化监督，依法用地。对被征地农民来说，经济发展留用地无疑是他们的命根子，是其经济收入的主要来源之一。通过建立监督机构、监督检查制度和调动社会各监督力量，及时发现、制止违法行为，将违法行为消除在萌芽状态，显得尤为重要。主要应做好四个方面的工作：一是建立留用地监督机构，实行定岗定责，将监督工作落实到位，防止在留用地使用上钻政策空子，导致集体资产的流失。二是土地行政管理部门应建立留用地保护监督检查制度，定期对留用地使用情况进行检查，一经发现问题要严格处理。对擅自动用留用地的行为，有权予以制止，并依照有关规定进行处罚。三是规划和国土行政部门应在发展留用地的规划许可证和土地使用权证上分别注明“发展留用地”，这是各部门对留用地监督管理的基础。在留用地项目的引进和建设、土地处置等方面应以此为依据，留用地的性质不能随意更改。四是做好政策宣传，提高政策透明度，让群众了解留用地的使用规范，保障群众的知情权、参与权和监督权。
三、加快启动东部新城建设的几点建议
1.以城市总体规划为依据，尽快确定东部新城的详细规划
整个宁波东部发展区东起东外环，西至世纪大道，南临杭甬高速公路，北滨甬江，总面积39.76平方公里(其中水面面积3.73平方公里)。其中东部新城的范围为：东起东外环，西至世纪大道，南临萧甬铁路，北达通途路，面积17.05平方公里，核心区面积为6.63平方公里。根据概念规划，整个东部发展区将分为3个区段：通途路以北区域是宁波市科技园区，为城市的科技、信息中心；通途路、百丈路之间的区域规划为城市行政、商务、会展中心；百丈路以南区域作为生活居住区。新区的功能布局互相补充，各有侧重：由北向南是文化教育、科技、旅游产业轴，从东到西则是城市公建轴。可以说，未来的东部新城区，将是宁波的政治、经济、文化和科技交流中心，具有低密度、高容积率、高绿地率的特点，并充分体现自然与人和谐统一的生态环境和现代江南水乡特色。
1999年以来，世纪大道以东地区的所有土地全部实施了规划控制。但由于区域性详规迟迟没有出台，使江东区世纪大道以东区域的旧村改造、村民安置房建设用地安排、经济发展留用地的安排以及优质项目的引进等均无法得以及时解决，影响了江东区的城市化建设和招商引资的拓展，也不利于农村的社会政治稳定。目前，核心区除按照总体规划建设了一个国际会展中心项目以外，另无其它项目安排，在一定程度上失去了不少发展机遇。因此，当前必须尽快确定详规，尤其要对土地利用进行“区划”(将总体规划所确定的面积和功能用地再细分成若干小块)，要坚持高起点规划原则，制定出各项土地开发强度标准，合理安排布局，集约利用土地，高标准进行开发建设。如果长时间议而不决、决而不行，就有可能丧失当前宝贵的发展机遇。
2.按照现代化新中心城区建设的要求，加大投入力度
宁波城市建设相对落后于经济建设，缺乏城建投入是重要因素。作为未来中心城区的核心区域，东部新城区的开发建设必须坚持高标准原则，而高标准建设必须以强大的资金投入为保证。为此，要加大市级财力的投入力度，重点投向与人民群众生活密切相关的社会公益性事业项目。加大招商引资力度，为吸引社会资本和境内外资本进入，应积极推行BOT(建设—经营—移交)、TOT(转让—经营—转让)、BLT(建设—租赁—转让)等多种形式，逐步形成以政府财政投入、银行信贷投入、企业投入、经营收益二次投入的多渠道投资融资体系。创新项目建设投入机制，探索建立多元化投入、市场化动作的自我开发发展机制。集中一切可以利用的人力和财力，一心一意抓东部新城建设，尽早构建起连接三江片与北仑片、镇海片、鄞州中心区、高教园区南北园、东钱湖地区之间辐射联系的桥梁。
3.超前规划新城区内的旧村改造和企业腾笼换业
加快城市化进程，推进东部新城区建设，最大的困难就是如何解决征地拆迁、村民安置、企业搬迁等问题，这些问题的解决与否将直接关系到新城建设能否顺利推进。据统计，东部新城开发，仅江东区直接涉及的就有5个村，面积达8885亩。搬迁村民2527户、5722人，拆迁村民住宅31.1万平方米，占地613亩，需建村民安置房2300户、34.2万平方米；迁移企业建筑面积41万平方米，需企业拆迁资金约9.15亿元。而围绕整个宁波城市东扩战略的实施，近几年江东区共要对22个旧村进行改造，总计拆迁建筑面积133万平方米，涉及村民10222户，改造任务十分繁重。目前，从全市范围看，江东区的旧村改造征地拆迁进度总体较快。但随着改造进展的进一步深入，制约因素越来越多，工作难度也越来越大。这些因素主要有：相对于我区农村经济发展水平，征地价格偏低；拆迁赔偿政策不统一；村民安置房建造跟不上拆迁步伐；被征地人员社会保障体系不够完善，等等。这些因素造成征地难、拆迁更难，稍有不慎，就会引发社会不稳定因素。因此，为使东部新城区的开发能顺利进行，市委市政府一定要超前谋划东部新城的征地拆迁、群众安置、企业搬迁等一系列工作。
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